ЕС предстоит решить "дублинскую головоломку"

На самом деле Евросоюз сыграл огромную роль в сокращении потока нерегулируемой миграции, который значительно снизился по сравнению с 2015 года, когда через Грецию и Венгрию в массовом порядке прибывали сирийские беженцы. Благодаря соглашению, достигнутому между ЕС и Турцией в марте 2016 года, теперь лишь немногие пересекают море, чтобы попасть в Грецию. А число прибывающих в Италию беженцев сейчас крайне мало по сравнению даже с прошлым годом. В целом, число случаев нелегального пересечения границ стран Евросоюза снизилось примерно до 100 тысяч в год, в то время как в 2015 году, согласно оценкам, в ЕС прибыли таким образом более миллиона человек.

Поскольку население ЕС превышает 500 миллионов человек, подобная цифра выглядит абсолютно управляемой. Но политики продолжают эксплуатировать проблему миграции, при этом благодаря некоторым особенно показательным случаям (в особенности из-за значительного числа мигрантов, которых спасают у берегов Ливии) эта тема постоянно появляется в новостях.

Однако реальная проблема, которую надо решать, состоит в следующем: какая страна должна нести ответственность за тех, кто уже прибыл на территорию ЕС. Неспособность ЕС ответить на этот вопрос так, чтобы были удовлетворены все стороны, ставит сейчас под угрозу существование Шенгенской зоны с её свободным пересечением границ входящих в неё стран.

На бумаге у ЕС есть чёткие правила на этот счёт. Согласно так называемому Дублинскому регламенту, первая страна ЕС, в которой оказывается проситель убежища, несёт ответственность за рассмотрение его заявления. Страны на внешних границах ЕС, например, Греция и Италия, естественно, жалуются, что такое правило возлагает на них несправедливое бремя.

Но и сами просители убежища тоже сопротивляются соблюдению этого правила. Учитывая неблагоприятное состояние рынка труда в южных, пограничных странах, многие сразу стремятся попасть в северную Европу, чтобы там подать заявление на убежище. Именно поэтому Германия, у которой нет внешней границы, получает больше заявлений о предоставлении убежища, чем Италия. При этом многие из тех, кто подаёт эти заявления, уже были ранее зарегистрированы в базе данных ЕС о беженцах EURODAC.

Согласно «Дублинскому регламенту», у Германии есть право просить другие страны ЕС «брать на себя ответственность» (это юридический термин) в таких случаях. Но из правила первой страны въезда есть много исключений. Например, если у просителя убежища есть члены семьи, уже проживающие в другой стране (например, в Германии), тогда именно на эту другую страну может быть возложена ответственность за обработку заявления. Или же, если просителю убежища удаётся покинуть страну въезда на период более трёх месяцев, тогда первоначальное заявление может быть отозвано, а в другой стране ЕС подано новое.

Все эти исключения дают просителям убежища достаточно возможностей для оспаривания в суде передачи их дел в другие страны в рамках Дублинского регламента. Кроме того, у национальных властей имеются сильные стимулы возражать против входящих запросов на передачу дел по формальным или реальным основаниям, при этом они стараются выслать в другие страны как можно больше людей. В 2017 году было подано 160 тысяч запросов на передачу ответственности, но только 20 тысяч из них реально удовлетворены. Подобные факторы, наряду с различиями в юридических системах и административных процедурах в разных странах ЕС, фактически сводят на нет действие Дублинского регламента.

Именно эти реалии и лежат в основе нынешних противоречий внутри коалиционного правительства Германии. Из 60 с лишним тысяч запросов на передачу ответственности, поданных немецкими властями в 2017 году в соответствии с Дублинским регламентом, менее 15% было реально удовлетворено: в другие страны ЕС были переданы всего лишь 7100 дел.

В то же время в 2016 году Германия удовлетворила почти 30% из 27 тысяч входящих запросов, которые она получила, а это значит, что она приняла на себя ответственность примерно за 8700 человек. Тем самым, несмотря на отсутствие внешних границ, Германия стала принимать больше людей в рамках дублинских трансферов, чем она передаёт другим странам.

Именно поэтому Зеехофер хочет вообще запретить просителям убежища, которые уже были зарегистрированы в системе EURODAC другими странами, въезжать в Германию. Но он далеко не одинок в своём недовольстве: из-за расхождения между правовыми принципами и реальностью ни одна страна ЕС сейчас не удовлетворена действующей системой. Пограничные страны продолжают настаивать на том, что Дублинский регламент несправедлив по отношению к ним, а северные страны ЕС жалуются на то, что этот регламент не соблюдается надлежащим образом.

Система предоставления убежища, в которой национальная бюрократия десятка с лишним стран пытается передать друг другу просителей убежища как горячую картошку, не может нормально работать. Европейское бюро поддержки беженцев (EASO) должно стать ответственным за интерпретацию правил при распределении беженцев, решая, например, какая из стран несёт ответственность в тех случаях, когда между ними возникают разногласия по конкретным случаям. Предоставление финансовых стимулов для принятия беженцев, например, выделение единовременной суммы за каждого из них, тоже может быть полезным.

Эти две меры не удовлетворят популистов. Борьба с беженцами и мигрантами (и даже их демонизация, равно как и тех, кто их поддерживает) является для популистов политическим хлебом с маслом. Но укрепление EASO и расширение финансовой поддержки позволит отчасти смягчить нынешние противоречия, по крайней мере, до тех пор, пока не будет выработана программа радикальной реформы системы предоставления убежища в Европе.