Судьбу города определяют девелоперы
Статья "Политическая экономия места в условиях постсоветской периферии: управление ростом на окраине Москвы" написана профессором Николасом Фелпсом (Университетский колледж Лондона UCL, школа планирования им. Бартлетта, Великобритания) в соавторстве с научным сотрудником Оксфордского университета (Великобритания) Олегом Голубчиковым. Осмысление развития столичной агломерации стало возможным благодаря привлечению российских экспертов и серии интервью со стейкхолдерами процесса, среди которых и представители девелоперских компаний, и администрации города, в частности, заместитель мэра Химок по вопросам строительства. При этом взгляд Николаса Фелпса отличает опора на западные теоритические конструкции и институциональные условия.
Городское планирование: институциональные отличияПроцесс развития периферии авторы рассмотрели через призму институциональной экономики. Политические и экономические изменения в стране привели к активизации строительства в Москве. Наиболее ярко интенсивная трансформация территории наблюдалась в ближайших пригородах столицы. В советское время территориальное развитие определялась идеологическими соображениями. Во главу угла было поставлено промышленное развитие. Другое функциональное наполнение носило вспомогательный характер, и нередко социальные объекты и жилые комплексы принадлежали какому-либо предприятию. Планирование фактически являлось техническим инструментом.
В зарубежной практике одним из ключевых понятий городского планирования является конструирование места, среды обитания (placemaking) - задача, стоящая перед местными властями, которая предполагает поиск компромиссного варианта развития территории с учетом потребностей местного сообщества, инициатив бизнеса и планировщиков. Создание места, отвечающего интересам всех групп стейкхолдеров, - ключевая задача городского планирования. Подобная практика планирования пока не находит применения в нашей стране.
В России сегодня не развито системное планирование территории, включающее участие населения в этом процессе. На примере Химок Николас Фелпс показывает, насколько хаотично происходит развитие в этих условиях.
Развитие периферии в постсоветское время происходило в совершенно особых условиях - рынок земли и недвижимости находился в стадии формирования, механизмы сопровождения и контроля сделок не были отработаны. Скупка мелких участков осуществлялась по ценам, не сопоставимым с дальнейшей прибылью. Это совсем не типично для модели, известной как "машина роста" в США - системы управления городом, нацеленной исключительно на экономический рост.
В условиях неопределенности прав собственности девелоперы были заинтересованы в быстром использовании своих земельных участков с целью закрепления прав собственности и возмещения расходов. Именно таким путем и развивался городской округ Химки. Николас Фелпс подчеркивает, что данный процесс принципиально отличался от опыта США. Развитие пригородов там также шло крайне интенсивно, но в условиях сформированного земельного рынка и рынка недвижимости, основным движущим механизмом этого процесса стали предпочтения потребителей в пользу жизни за городом, а не стремления девелоперов к сверхприбыли.
Трансформация ХимокПромышленные предприятия Химок, связанные с производством ракет и аэрокосмической отрасли, на которых раньше держалась и социальная система города, показаны на карте (рисунок 1) как "Industrial area". Сейчас эта территория фактически зарезервирована и не используется под другие функции. Активное развитие идет в Новых Химках южнее Ленинградского шоссе, куда и смещается центр города. Это приводит к фрагментации структуры города и зон развития.
Рисунок 1. Химки старые и новые
Новые Химки стали местом размещения крупных моллов - IKEA, AUCHAN, крупного бизнес-центра и других многочисленных объектов коммерческой недвижимости. Девелоперы, владеющие землей пытаются любым способом капитализировать свои активы. Противоречие местных планов развития с финансовыми интересами девелоперов, которые, в конечном итоге, оказываются более влиятельными и определяют будущее, можно проиллюстрировать на примере использования ранее вакантного места на въезде в Химки из Москвы по Ленинградскому шоссе, которое теперь занято офисной застройкой - здесь находится Деловой центр "Кантри Парк" (южнее Ленинградского шоссе).
Такое использование территории соответствовало планам развития, однако рядом с этим районом появилась жилая застройка, что, по словам заместителя мэра Химок, было "продавлено" бюрократией и противоречило политике местных властей.
Воздействие региональных, а не местных властей на развитие городского округа оказалось решающим. Химки вплотную прилегают к Москве, а значит, тесно связаны с развитием ближайших районов столицы. При этом существенной проблемой является разрыв в планировании между Москвой и областью. Например, строительство жилого массива в Куркино воздействует на инфраструктуру Химок, что ограничивает возможность предсказуемого развития и затрудняет планирование.
Говоря о стейкхолдерах, Николас Фелпс обращается и к нашумевшему примеру строительства новой скоростной автотрассы Москва - Санкт-Петербург через Химкинский лес. Несмотря на слабость влияния местного населения на планирование, данный пример показывает возможность этого воздействия. В отличие от российских экспертов, Николас Фелпс обращает внимание на инициатора данного транспортного проекта - им выступает федеральная власть. Транспортная проблема на данном участке действительно остра. Но инициатором строительства новой магистрали выступает не бизнес, что, в подобной ситуации, было бы в США или в Европе.
Борьба за сохранение Химкинского леса - пример активных действий местного населения, но примеров таких организованных движений в России гораздо меньше, чем на Западе.
Девелоперы определяют план развития территорийПо идее, развитие территории определяется документами территориального планирования. В этой области существует целый комплекс проблем - качество генеральных планов, наличие правил землепользования и застройки, наличие средств на реализацию запланированных решений. Но еще более важной проблемой является второстепенная роль самого института планирования в России.
Городское планирование принимает оппортунистические формы и осуществляется под руководством девелоперов. Хотя представители власти обладают достаточными рычагами, чтобы менять планы девелоперов даже после прохождения всех процедур.
Осуществляемые действия являются результатом взаимодействия бизнеса и власти - не столько местных властей, сколько региональных. При этом у властей нет видения будущего города через 20-30 лет, считают авторы статьи.
Можно было бы предположить, что в условиях интенсивного развития, городской округ Химки обладает высокой бюджетной обеспеченностью. Ведь это, своего рода, локомотив роста. Но в России это не так, считают авторы статьи.
Любой муниципалитет зависим от региональной власти, куда и перераспределяются собранные налоги. Как следствие, ресурсы на преобразование территории извлекаются не из налоговых поступлений, а от застройщиков. Муниципальные власти становятся лично заинтересованными в девелоперской активности на их территории. Муниципалитет хоть и обладает планами развития территории (хотя их качество, по словам девелоперов, вызывает сомнения), но не обладает необходимыми ресурсами. Муниципальное жилье, социальные объекты в этих условиях возводятся за счет застройщика. Это приводит к формированию рентоориентированного поведения девелоперов и властей в условиях рыночной экономики.
План развития отличает город от районаХимки - это не окраинный город в его традиционном, западном понимании, так как его развитие связано, скорее, с экстенсивными процессами роста Москвы, а не с политикой местных властей, считают Николас Фелпс и Олег Голубчиков.
В целом, стратегия "формирования места" в российских реалиях не реализуется. Причины этого в оппортунистическом поведении власти и бизнеса, которые руководствуются краткосрочной выгодой. Деятельность и власти, и бизнеса во многом оторвана от конкретного города и представляет собой типичную модель поведения в современных российских институциональных условиях.
Фактически из самостоятельного города Химки превратились в еще один район Москвы, отличающийся относительно большим количеством рабочих мест. Окраинный город отличается от еще одного района мегаполиса не разнообразием функций и рабочих мест, а самостоятельностью при планировании развития территории, подчеркивают Фелпс и Голубчиков.
Полный текст презентации "Политическая экономия места в условиях постсоветской периферии: управление ростом на окраине Москвы"