Реформа юстиции: затраты - три с половиной миллиарда, результата - на грош

Опубликовано постановление Счетной палаты об итогах аудита эффективности внедрения стратегии реформы юстиции в 2011–2016 годах. Вывод: выделено около двух миллиардов лей, получены и затрачены значительные ресурсы, итог - неопределенные результаты. К обещанным двум миллиардам можно прибавить еще полтора, которые минюст запрашивает на строительство зданий судов. Что вообще происходит в сфере юстиции и есть ли шанс получить такое правосудие, которое будет эффективно работать на интересы граждан?

В последнем выпуске «Мониторул Офичиал» опубликовано постановление Счетной палаты об итогах аудита эффективности внедрения стратегии реформы юстиции в 2011–2016 годах. Вывод таков: всего выделено около двух миллиардов лей, получены и затрачены значительные ресурсы, итог этого - неопределенные результаты. К обещанным двум миллиардам можно прибавить еще полтора, которые минюст запрашивает на строительство зданий судов. Что вообще происходит в сфере юстиции и есть ли шанс получить такое правосудие, которое будет эффективно работать на интересы граждан?

Как в 2011 году решили подвести единую базу под все разрозненные реформы...

В ноябре 2011 года парламент утвердил стратегию реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы. Целью было создать общую правовую базу реформирования. До того существовали: стратегия укрепления судебной системы (постановление парламента №174/2007), стратегия развития исполнительной системы (постановление правительства №1393/2007), концепция реформирования пенитенциарной системы (постановление правительства №1624/2003), концепция финансирования судебной системы (постановление парламента №39/2010), концепция реформирования МВД и его подведомственных подразделений (постановление правительства №1109/2010) и др.. Все предпринятые шаги не вывели юстицию на новый уровень, не сделали более справедливой, ориентированной на потребности участников судебного процесса.

Анализ исполнения перечисленных стратегических документов показал: управление судами малоэффективно; продвижение судей и прокуроров непрозрачно и не основано на заслугах; не все компоненты высшего совета магистратуры работают эффективно; качество услуг, предоставляемых смежными с судебной системой профессиями, неадекватно; досудебное производство - неоправданно сложно. В декларации о состоянии правосудия в Молдове (принята постановлением парламента №53/2009) с озабоченностью констатировали, что правосудие серьезно поражено коррупцией, в том числе по следующим причинам: пренебрежение законодательством, регулирующим ответственность судей, или избирательное его применение высшим советом магистратуры, снисходительность такового к судьям; отсутствие реакции со стороны ВСМ и органов прокуратуры на порой преступные действия судей; судьи не сопротивляются запугиванию и политическому давлению власти; непрозрачны судопроизводство и деятельности ВСМ, особенно, в том, что касается отбора, назначения, продвижения судей и привлечения их к ответственности; недостаточны начальная подготовка и непрерывное обучение судей, их материальное обеспечение.

Авторы стратегии предлагали подвести единую правовую базу под все реформаторские усилия. Целями принятой в 2011 году стратегии были объявлены: построение доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего евростандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека, содействующего укреплению доверия общества к правосудию. В целом речь шла о создании хорошо согласованной, управляемой и ответственной юстиции.

Кстати, впервые в нашей законодательной практике было дано определение понятию «сектора юстиции», что подразумевает, прежде всего, судебную систему, а также всю совокупность органов власти в их взаимоотношениях, способствующую отправлению правосудия, а именно: Конституционный суд, институт парламентского адвоката, минюст, пенитенциарная система, система исполнения судебных решений, система пробации, смежные с судебной системой юридические профессии (адвокат, нотариус, медиатор, судебный исполнитель, судебный эксперт, управляющий процессом несостоятельности, переводчик) и органы уголовного преследования. А также и другие органы управления, участвующие в реформе: парламент, правительство, высший совет магистратуры, чья деятельность связана с принятием и исполнением нормативных актов, касающихся юстиции.

Но в плане действий по выполнению стратегии реформирования сектора юстиции (постановление парламента №6/2012) в перечне из 146 мероприятий не нашли своего отражения все проблемы сектора. И вот пришло время оценить выполнение этого плана.

... И как все эти реформы свелись к новосельям судов

Первое, что следует отметить: нет никакой информации о ежегодном детальном анализе выполнения плана. Не было ни одной корректировки, неизбежной даже в идеальной ситуации. На портале минюста нет ни одного отчета, хотя ежегодно до 1 марта необходимо было  представлять парламенту отчет о выполнении мер, предусмотренных планом и стратегией реформы сектора юстиции.

Второе. Главная роль в плане была отведена судебной системе, а не системе юстиции, как подразумевалось стратегией и планом. Все предполагаемые мероприятия следовало выполнить до конца 2016 года. Однако только в начало прошлого года был принят закон о реформировании (сокращении) судебных инстанций до 15. Все сделали нелогично, с опережением реформы местного публичного управления. Сначала следовало определиться с административно-территориальным делением, а уж затем - перекраивать суды и прочие структуры.

По закону с начала 2017 года система должна была уже работать по-новому. Однако лишь в начале ноября прошлого года правительство одобрило проект постановления парламента о выделении территорий, проектировании, строительстве и оборудовании зданий будущих межрайонных судов.

Вся процедура растянута на 2017-2024 годы, запрашивают 1,55 миллиарда лей.

В том числе на проектирование зданий – 52 миллиона, на строительство – 1,4 миллиарда, на оборудование - еще 47 миллионов. Только для будущего суда Кишинева просят 645 миллионов лей, для Бельц - 120 миллионов. Не предусмотрены реконструкция и использование действующих помещений. Новые здания будут почему-то проектировать не типовые, а разные, что в разы дороже. При этом постановление принято, а источники финансирования еще не определены.

8 декабря 2016 года парламент очередным постановлением обязал минюст инициировать и координировать процесс оценки внедрения стратегии реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы и плана действий по реализации стратегии реформы сектора юстиции, продлив крайний срок выполнения мероприятий уже до 31 декабря 2017 года.

Минюст пытается монополизировать деятельность смежных юридических профессий

Третье. Относительно вышеперечисленных смежных с судебной системой юридических профессий. Здесь минюст в законодательном плане явно перестарался.

Попытка монополизировать деятельность с одновременным созданием и законодательным закреплением роли и функций общественных структур внесла неразбериху и коррупционные составляющие в процедуру допуска к смежным юридическим профессиям. Ненормально переплелись регуляторная роль государства (минюста) и общественных структур – союза адвокатов, палаты нотариусов, совета по медиации и др..

Минюсты России и Румынии смежными юридическими профессиями считают только нотариусов. Остальные действуют самостоятельно, в рамках своих структур, без прямого вмешательства отраслевого министерства.

Мир не оценил усилий молдавских реформаторов 

Хотя у нас и нет отчетов о ходе выполнения плана и стратегии - но есть общее мнение рядовых граждан, прошедших через горнило судебной системы. Есть множество решений ЕСПЧ, на основании которых правительство выплатило компенсации жертвам незаконных судебных решений.

О качестве нашей юстиции можно судить по таким фактам: среди соседей Молдова занимает второе место по количеству жалоб в ЕСПЧ, а в топе 47 стран находится на четвертом месте. В расчете на 10 тысяч населения Молдова превышает средний показатель по странам - членам ЕСПЧ в 4,6 раза. Как раз за период внедрения реформы юстиции количество жалоб в Европейский суд по правам человека выросло с 940 до 1350, что высвечивает динамику недовольства судами. По численности населения Молдова меньше Румынии почти в семь раз, но количество жалоб в ЕСПЧ из Молдовы – только в четыре раза меньше, то есть у нас недовольных судами вдвое больше (в этом нас опередила только Украина). А средний показатель числа жалоб в ЕСПЧ (0,68) мы опережаем в 4,6 раза (3,14). За 10 последних лет количество жалоб росло ежегодно - с 350 до 1350. Количество принятых постановлений и решений выросло с 15 до 683, а сумма компенсаций из госбюджета достигла 14,3 миллиона евро.

Основные нарушения прав человека в РМ, установленные ЕСПЧ, тоже напрямую свидетельствуют о качестве нашей юстиции (в процентах): 31 - нарушение ст.6 (право на справедливое судебное разбирательство), 25 - ст.3 (запрещение пыток), 14 - ст.5 (право на свободу и личную неприкосновенность), 11 - ст.13 (право на эффективное средство правовой защиты), 5 - ст.8 (право на уважение частной и семейной жизни), 4 - ст.10 (свобода выражения мнения), по 3 процента - нарушение ст.1, протокола 1 (защита собственности и другие нарушения), по 2 - нарушение ст.11(свобода собраний и объединений) и ст.2 (право на жизнь).

Есть еще и компетентное мнение международной НПО «World Justice Project», которая ежегодно представляет Индекс верховенства закона (The Rule of Law Index), оценивая, начиная с 2010 года, восемь показателей (ограничение власти государства, отсутствие коррупции, порядок и безопасность, фундаментальные права, открытость правительства, правоприменение, гражданское и уголовное правосудие). Юстиция Молдовы оценивается, начиная с 2014 года, когда мы были на 75-м месте. В 2015-м – уже на 65-м месте, по отчету от 26 октября 2016 года - на 75-м месте в линейке из 113 стран. По расчетному показателю оценки мы неизменно даем соответственно 0,45, 0,48 и 0,49 балла из 1,0 максимум.

Наше правосудие - наиболее коррумпированное в мире. Таков вывод Отчета о глобальной конкурентоспособности (2014-2015 годы) Всемирного экономического форума. Молдова заняла последнее место в общем зачете по коррупции в судебной системе - 144-е. Страна на последнем месте по «незаконным платежам и взяткам для получения благоприятных решений судами», правосудие у нас почти полностью лишено независимости, по этой части страна на 141-м месте.

Можно игнорировать рейтинги – но мир все-таки будет судить о Молдове именно по ним!

Деньги на тюрьму выделены – но тюрьмы нет

И последний штрих. В июне 2013 года ЕС обязался выделить кредит на реформу системы правосудия в Молдове в 60 миллионов евро. В сентябре 2014 года Брюссель сократил почти на 2 миллиона последний транш: не проводятся реформы в прокуратуре, есть  недостатки в судебной реформе.

В декабре 2013 года парламент ратифицировал (законом №235/2013) рамочное соглашение о займе между РМ и Банком развития Совета Европы для реализации проекта строительства пенитенциара вместо тюрьмы №13 на сумму 39 миллионов евро, подписанное 10 октября 2013 года. Правительство своим решением (№173/2014) создало подразделение для внедрения проекта с восемью сотрудниками под эгидой минюста. Однако тюрьму в Кишиневе не построили, что стало с выделенными деньгами - неизвестно.

Минюст не отвечает за законотворчество…

Состояние юстиции напрямую связано с состоянием законодательно-нормативной базы, качеством законов. Минюст обязан обеспечить разработку и мониторинг реализации документов по политикам в области юстиции, он отвечает за законотворчество и совершенствование законодательства. Но по части таких документов у нас совсем плохо: минюст никогда их не разрабатывал и де факто не отвечает за законотворчество.

Уточним: документ в сфере политики – это комплект из концепции, стратегии, программы и плана действий. Наличие стратегии и плана в области реформы юстиции - только полдела, да к тому же их содержание не соответствует названиям, и даже в таком виде ничего не выполняется.

Тот факт, что один из заместителей министра юстиции является по совместительству и представителем правительства в парламенте и КС, тоже еще ничего не значит. Представлять парламенту готовые проекты – небольшой подвиг, потому как по своему регламенту именно парламент отвечает за качество законов и даже обязан по истечении шести месяцев и не реже чем раз в два года проводить пересмотр всех законодательных актов. То есть анализировать их содержание с целью оценки правовой эффективности.

Согласно закону о правительстве исполнительный орган обязан проводить в жизнь законы и организовывать контроль их исполнения, но только силами подведомственных структур. Для этого ежегодно принимаются решения о мониторинге максимум одного-двух законов каждым министерством. На 2016 год было запланировано проанализировать семь законов - при 409 базовых это капля в море.

… А прокуратура ограничена в функциях и работает в закрытом режиме

А что же генеральная прокуратура, какова ее роль? Прокуратура должна содействовать соблюдению правопорядка. Однако при определении ее функций определили, что она должна осуществлять, в том числе по собственной инициативе, контроль за соблюдением законодательства только о специальной розыскной деятельности и о регистрации сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, а также участвовать в реализации национальной и международной уголовной политики государства.

Как именно выполняет генпрокуратура даже эти свои усеченные функции - сложно сказать. Ведь нет документа, определяющего национальную и международную уголовную политику. Законодатель забыл указать, кто отвечает за ее разработку. Кроме того, генпрокуратура вообще работает в закрытом режиме - хотя по закону деятельность прокуратуры должна быть прозрачной и доступной  общественности и СМИ.

Больной юстиции полумеры не помогут

В контексте вышесказанного напрашивается логичный вопрос: к чему вся эта возня с так называемым законотворчеством и так называемой системой юстиции со стороны правительства, минюста и всех остальных министерств, со стороны парламента, его секретариата и генпрокуратуры?

Наша юстиция, наш процесс законотворчества серьезно больны. И метастазы зашли столь далеко, что, видимо, простая операция не поможет. Нужны кардинальные меры наведения порядка.

Но кто он, тот врач, что поставит верный диагноз и назначит правильное лечение?

Думитру БАРБАЛАТ   

Примечание автора. По этой выписке из плана мероприятий по внедрению стратегии реформы юстиции на 2011-2016 годы (названия разделов и количество мероприятий) можно понять, на чем пытались сконцентрировать внимание, планируя реформу юстиции, и чем пренебрегли.

1.1.1. - 1.1.12  Оптимизация схемы размещения судебных инстанций с целью укрепления их институционального потенциала, оптимизация численности судей и обеспечение наиболее эффективного использования имеющихся ресурсов

1.2.1. – 1.2.6 Повышение прозрачности механизмов и институтов судебного самоуправления

1.3.1. - 1.3.16 Реформирование и повышение эффективности деятельности Национального института юстиции

2.1.1. - 2.1.5  Оптимизация институциональной, организационной и функциональной базы Министерства внутренних дел

2.2.1. – 2.2.16 Пересмотр порядка назначения и освобождения от должности Генерального прокурора и установление четких, прозрачных и объективных критериев отбора кандидатов на эту должность

2.3.1. – 2.2.5 Внедрение современных методов расследования и уголовного преследования (информационные технологии, современные экспертизы и пр.)

2.4.1.- 2.4.3 Обеспечение электронной регистрации и рассмотрение целесообразности электронного распределения заявлений о совершении преступлений

2.5.1. – 2.5.3 Либерализация уголовной политики путем применения в отношении определенных категорий лиц и определенных преступлений наказаний и мер пресечения, не связанных с лишением свободы

3.1.1. – 3.1.3 Укрепление организационного и административного потенциала системы юридической помощи, гарантируемой государством

3.2.1. – 3.2.9 Стимулирование развития потенциала представителей смежных с судебной системой профессий на уровне профессиональных союзов с особым акцентом на управленческий потенциал

3.3.1. – 3.3.5 Оценка влияния нынешней нормативной базы и механизма ее применения на исполнение судебных решений, в том числе решений Европейского суда по правам человека

4.1.1. – 4.1.8 Существенное повышение заработной платы субъектов сектора юстиции и упрощение критериев расчета заработной платы

4.2.1. – 4.2.5 Унификация и детализация этических стандартов для всех субъектов сектора юстиции

4.3.1. – 4.3.4 Проведение для субъектов сектора юстиции периодических занятий по противодействию коррупции

5.1.1 – 5.1.4 Передача рассмотрения экономических дел судебным инстанциям общей юрисдикции, в том числе путем обеспечения специализации судей по данной категории дел

5.2.1. – 5.2.3 Создание необходимой нормативной базы для организации и эффективной деятельности управляющих процессом несостоятельности

6.1.1. – 6.1.4 Пересмотр состава и критериев отбора на должность судей Конституционного суда

6.2.1. – 6.2.4 Институциональное реформирование Центра по правам человека и института парламентского адвоката; изменение порядка назначения и оценки качества деятельности парламентского адвоката

6.3.1. – 6.3.5 Обеспечение специализации субъектов системы правосудия для детей

6.4.1. – 6.4.5 Повышение эффективности применения мер процессуального принуждения и мер пресечения для обеспечения соблюдения права на свободу и личную неприкосновенность

6.5.1. – 6.5.9 Введение современной концепции пробации, призванной содействовать безопасности сообщества путем реальной социальной реабилитации правонарушителей

7.1.1. – 7.1.6 Укрепление роли Национального совета по реформированию правоохранительных органов с целью обеспечения эффективного диалога между субъектами сектора юстиции

7.2.1. – 7.1.4 Оценка и улучшение качества высшего юридического образования в Республике Молдова с учетом передовых европейских образцов и Болонских принципов, в том числе обеспечение единообразия университетских программ факультетов права

7.3.1. – 7.3.2 Создание и поддержание механизма сотрудничества с внешними донорами в секторе юстиции с целью реализации Стратегии.