Haushalt: Haushaltskrise: Rechnet Deutschland sich arm?
In Zeiten niedriger Zinsen hat der Bund an Staatsanleihen gut verdient. Doch jetzt kehrt sich die Lage um und es zeigt sich: Eine Buchungsregel stellt den Haushalt stark verzerrt dar.
Es dauerte Wochen, bis die Bundesregierung die fehlenden 17 Milliarden Euro im Bundeshaushalt 2024 zusammengekratzt hatte – mit dem Ergebnis, dass nun vor allem die ohnehin stark belasteten Verbraucherinnen und Verbraucher zahlen müssen. 2024 werden für sie unter anderem Heizen, Tanken und Restaurantbesuche teurer.
Dabei wären die 17 Milliarden auch anders aufzutreiben gewesen, zeigt jetzt ein Schreiben aus dem Bundesfinanzministerium. Und zwar, indem der Bund beim Nachtragshaushalt 2023 anders gerechnet hätte. Im Mittelpunkt stehen dabei die Zinsaufwendungen des Bundes. 2023 wurden diese immerhin mit 36,83 Milliarden Euro veranschlagt. Laut einer Anfrage des Linkenabgeordneten Christian Görke hätten es aber auch nur 19,84 Milliarden Euro sein können, also 16,99 Milliarden Euro weniger – und zwar dann, wenn der Bund die Zinsaufwendungen über mehrere Jahre gestreckt hätte. Dass die Differenz ziemlich genau den fehlenden 17 Milliarden Euro entspricht, mag Zufall sein. Es könnte jedoch auch den Eindruck erwecken, dass sich der Staat arm rechnet.
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Stand jetzt ist es so, dass die Bundesregierung ihre Zinsaufwendungen auf einen Schlag im Haushalt ansetzt. Warum? Unklar – und wohl eher Gewohnheit als Best Practice. Auch Bundeskanzler Olaf Scholz hat das in seiner Zeit als Bundesfinanzminister schon so gehandhabt. Viele andere Industrienationen strecken ihre Zinskosten hingegen über die Laufzeit.
Der Staat zahlt Zinsen für Anleihen
Die Zinsaufwendungen entstehen etwa dann, wenn die Bundesregierung neue Schulden über Bundesanleihen aufnimmt. Hierfür zahlt der Staat Zinsen. Die Bundesanleihen werden an der Börse ausgegeben und sind für die Bundesrepublik eine wichtige Möglichkeit, um Schulden zu finanzieren. Auch andere Länder finanzieren sich über Anleihen. Investoren oder Anleger kaufen die Anleihen und erhalten über ihre gesamte Laufzeit jährlich gleichbleibende Zinsen vom Staat. In Deutschland laufen Anleihen mindestens sieben Jahre.
Die Anleihen besitzen einen Nennwert, meistens genau 100 Euro. Nach Ende der Laufzeit kaufen Staaten die Anleihen zu diesem Nennwert zurück. In der Zwischenzeit können die Kurse der Anleihen an den Börsen zwar schwanken – zum Beispiel auf 95 Euro oder 105 Euro. Am Ende gibt es trotzdem die vollen 100 Euro vom Emittenten zurück. Kauft ein Anleger also eine Anleihe zum Kurs von 95 Euro die Anleihe, erhält er am Laufzeitende trotzdem 100 Euro zurück. In der Zwischenzeit erhält er zudem einen vorab definierten Zins.
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Ob eine Anleihe ober- oder unterhalb ihres Nennwerts gehandelt wird, hängt vom Zinsumfeld ab. In den vergangenen Jahren waren die Marktzinsen extrem niedrig, teilweise sogar negativ. Das hat zu steigenden Anleihekursen geführt. Eine Anleihe kostete also mehr als der Nennwert, zum Beispiel 119 Euro. Der Verlust pro Anleihe betrug somit 19 Euro nach Ende der Laufzeit. Trotzdem waren Anleihen für Investoren attraktiv, weil der Staat einen besseren Zinssatz geboten hat als der freie Markt. Investoren haben den höheren Preis deshalb in Kauf genommen und den Aufschlag bezahlt, in diesem Fall 19 Euro.
Mehr noch: Der Staat konnte die Anleihen sogar über dem Nennwert ausgeben und hat damit sogar an seinen Schulden verdient. Diese Aufschläge werden von den Zinsausgaben abgezogen. Je höher diese Aufschläge also sind, desto geringer die Zinskosten im Haushalt. In diesem Szenario funktionierte die bisherige Buchungsregel besonders gut. Denn, je mehr Aufschläge in einem Jahr, umso weniger Zinskosten – wobei das Modell endlich ist.
Buchungsprinzip des Bundes verzerrt die Haushaltslage
In anderen Ländern werden die erzielten Aufschläge hingegen auf die gesamte Laufzeit der Anleihe verteilt. Läuft sie zum Beispiel zehn Jahre, wird der gezahlte Aufschlag auch im Staatshaushalt auf zehn Jahre verteilt, zu je gleichen Teilen. Das wären im Beispiel oben 1,90 Euro für jedes Jahr, in dem die Anleihe läuft. In Deutschland wird dieses Prinzip jedoch nicht angewendet.
Hierzulande wird die gesamte Summe in dem Jahr in den Bundeshaushalt verbucht, in dem die Anleihe ausgegeben wurde. Die 19 Euro Aufschlag aus dem Beispiel würden also auf einmal in nur einem Jahr verbucht. Das gibt in Jahren mit niedrigen Markt- und hohen Staatszinsen also ein dickes Plus im Haushalt.
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Dieses Buchungsprinzip führt dazu, dass die tatsächliche Haushaltslage verzerrt wird. Denn was in die eine Richtung gilt, gilt auch in die andere: Steigt der Marktzins, sinken die Anleihenkurse. Seit die EZB die Zinswende eingeleitet hat, gibt es keine Aufschläge mehr für den Staat, sondern der Staat muss selbst draufzahlen. Der Markt bietet attraktive Alternativen durch Festgeld, Aktien oder Unternehmensanleihen. Staaten gelten zwar als solide, aber nicht unbedingt als lukrative Schuldner. Die Anleiherenditen von Staaten liegen inzwischen recht deutlich unter den konkurrierenden Alternativen. Damit der Staat Käufer für seine neuen Anleihen findet, muss er sie deshalb oft noch unter dem Nennwert von 100 Prozent verkaufen.
Für den Bundeshaushalt bedeutet das Abschläge, die – wie die Aufschläge auch – alle im gleichen Jahr verbucht werden. Genauer gesagt, werden diese Beträge jeweils auf die Zinsausgaben des Staates draufgerechnet. Denn von Auf- und Abschlägen abgesehen muss der Staat die Zinsen weiterzahlen, die er in den vergangenen Jahren zugesagt hat. Jetzt, wo er keine Aufschläge verbucht, aber gleichzeitig die hohen Zinsen für Anleihen aus früheren Jahren zahlt, muss dafür im Haushalt mehr Geld vorgehalten werden.
Laut Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) sind es im laufenden Jahr knapp 36,83 Milliarden Euro. Wenn nicht alles in einem Jahr verbucht würde, könnte es laut dem Schreiben an den Linkenabgeordneten Christian Görke aber 16,99 Milliarden Euro weniger sein.
Ökonomisch sinnvoll: Die periodengerechte Zinsverteilung
Hier tauchen also die fehlenden rund 17 Milliarden Euro Differenz wieder auf. Das Ministerium nennt diese Buchungs-Möglichkeit auch "periodengerecht". Das heißt eben, dass die Aufschläge gleichmäßig auf die gesamte Laufzeit der Anleihe verteilt werden. Aus ökonomischer Sicht bedeutet das: Momentan wird auf die Einzahlungen und Auszahlungen in die Kasse des Bundes geschaut, aber nicht auf die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben.
Angenommen die Anleihen laufen zehn Jahre, müssen die 17 Milliarden Euro durch zehn geteilt werden. Pro Jahr werden dann jeweils 1,7 Milliarden Euro im Haushalt verbucht – im Nachtragshaushalt 2023 könnten so also bis zu 15,3 Milliarden Euro (17 minus 1,7 Milliarden Euro) gespart werden. Rein durch Buchhaltung.
Ökonomen sind trotzdem skeptisch. "Das System jetzt umzustellen, wäre ein Bruch mit der bisherigen Buchungslogik", sagt Tobias Hentze, Experte für öffentliche Finanzen vom Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in Köln. "Das nur zu machen, weil das Bundesverfassungsgericht den Haushalt gesprengt hat und wir plötzlich Geld brauchen, sehe ich kritisch." Ökonomisch betrachtet, wäre eine periodische Verbuchung allerdings aus Hentzes Sicht angemessen – solange sie systematisch umgesetzt wird. "Wenn man das System umstellt, muss man es in beide Richtungen zulassen. In den vergangenen Jahren waren die Zinsen im Haushalt künstlich gering, jetzt passiert das Gegenteil."
Auch die Deutsche Bundesbank zeigt die Möglichkeit auf, Zinsen künftig periodengerecht zu verteilen. Das sei "ohne größere Schwierigkeiten umsetzbar", wäre "ökonomisch sachgerechter und hätte einige weitere Vorteile", schrieb sie bereits 2021. Insbesondere ließe sich die tatsächliche Haushaltslage damit leichter erkennen: "Die Haushaltsbelastungen durch Zinsen würden verstetigt, die Haushaltsergebnisse besser planbar und weniger erratisch." Auch der Schuldenbremse würde besser entsprochen. Denn Jahre mit hohen Aufschlägen sorgen für Entlastung im Haushalt, sodass die Schuldenbremse "quasi unterlaufen" und kurzfristig gelockert würde.
In den vergangenen Jahren war das der Fall, weil der Umfang der Aufschläge stark angestiegen ist. Im Jahrzehnt bis 2010 lagen sie bei durchschnittlich 500 Millionen Euro, rechnet die Bundesbank vor. Im vergangenen Jahrzehnt bis 2020 waren es schon 4 Milliarden Euro. Im Jahr 2020 wurde mit fast 12 Milliarden Euro. ein Höchstwert erreicht. Die Zinsausgaben im Haushalt wurden dadurch um knapp zwei Drittel reduziert.
Dieser Artikel erschien zuerst an dieser Stelle beim Wirtschaftsmagazin "Capital", das wie der stern Teil von RTL Deutschland ist.