Državna ili entitetska imovina? Bez rješenja i poslije odluke Ustavnog suda BiH

Sudovi će utvrđivati ukoliko imovina na teritoriji entiteta Republika Srpska koja se nalazi na spisku državne imovine, bude upisana kao vlasništvo tog entiteta. To proizilazi iz odgovora koje je Radiju Slobodna Evropa (RSE) uputila Kancelarija visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini.

Podsjetimo, Skupština Republike Srpske je krajem decembra 2019. godine usvojila Zakon o stvarnim pravima koji predviđa da će nosioci prava upravljanja, korištenja i raspolaganja državnom imovinom biti entitet, opštine i gradovi, te javna preduzeća. Ovaj zakon politički predstavnici Bošnjaka u Republici Srpskoj su ocijenili kao "atak" na državnu imovinu zbog čega su zatražili od Ustavog suda BiH da da pravnu ocjenu.

Ustavni sud BiH je 26. marta saopštio kako nema povreda Ustava Bosne i Hercegovine.

Iz OHR-a ističu za RSE da je Ustavni sud BiH "razjasnio kategorije imovine (ranije u društvenoj svojini) na kojima je država BiH titular i ima isključivu nadležnost da ih uređuje".

„U svojoj nedavnoj odluci od 26. marta, Ustavni sud zapaža da u svakom slučaju pokušaj knjiženja i upisa državne imovine koja je pod zabranom raspolaganja, putem odredaba Zakona o stvarnim pravima, bio bi pitanje koje će najprije rješavati redovni sudovi i, kao krajnja instanca, Ustavni sud“, poručili su iz Ureda Visokog predstavnika u BiH.

Delegati kluba Bošnjaka u Vijeću naroda RS (jedan od dva zakonodavna doma) koji su podnijeli apelaciju Ustavnom sudu BiH za Radio Slobodna Evropa (RSE) nisu željeli komentarisati odluku najviše pravosudne instance u BIH, ocjenjujući da su odluke Ustavnog suda BiH konačne.

„Moramo ih prihvatiti kao takve bez obzira da li nama se sviđaju ili ne“, poručio nam je Faruk Đozić, delegat kluba Bošnjaka u Vijeću naroda RS.

BiH više od 15 godina ne može da riješi pitanje državne imovine

Vijeće za implementaciju mira u BiH (PIC) polovinom septembra 2004. godine zatražilo je od Bosne i Hercegovine da nađe trajno rješenje za pitanje državne imovine. Iste godine, odlukom Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, formirana je Komisija za državnu imovinu, utvrđivanje i raspodjelu državne imovine, određivanje prava i obaveza Bosne i Hercegovine, entiteta i Brčko Distrikta u upravljanju državnom imovinom.

Državna imovina, kako se to navodi u opisu rada Komisije, obuhvata imovinu koja pripada državi Bosni i Hercegovini po međunarodnom Sporazumu o pitanjima sukcesije. Ovaj Sporazum su 29. juna 2001. godine potpisale države Bosna i Hercegovina, Hrvatska, bivša Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija. Tu spada i imovina nad kojom je Socijalistička Republika Bosna i Hercegovina (SRBiH) imala pravo raspolaganja i upravljanja prije 31. decembra 1991. godine.

Komisija za državnu imovinu nije predložila kriterije koji će se primjenjivati da bi se utvrdilo koja imovina je u vlasništvu BiH, entiteta i Brčko Distrikta, a nije izradila ni nacrte zakona kojima se osigurava da utvrđeni kriteriji budu provedeni.

Posljednja sjednica ove Komisije održana je 20. oktobra 2016.

Vijeće ministara BiH je početkom jula 2018.godine donijelo odluku o izmjenama odluke o osnivanju nove Komisije za državnu imovinu, s izmijenjenim sastavom.

Postupak imenovanja novih članova Komisije nije okončan, jer svi nivoi vlasti nisu dostavili prijedloge svojih članova.

U oktobru 2020. godine Vijeće ministara produžilo je rok za rad Komisije za državnu imovinu do 31. marta 2021. Ovaj rok je istekao, a Komisija još nije ni formirana.

Ministar pravde BiH Josip Grubeša nije odgovorio na upit RSE zbog čega još nije formirana Komisija za državnu imovinu, odnosno zašto nije popunjen njen sastav.

Hoće li RS Zakonom o stvarnim pravima preuzeti imovinu BiH?

Profesor ustavnog prava Kasim Trnka kaže za RSE da Republika Srpska ima pravo da vrši upis ranijeg društvenog vlasništva u svim oblastima kao svoju, izuzev imovine koja je regulisana Zakonom o zabrani raspolaganja.

„Moguće je da Republika Srpska temeljem ovoga zakona posegne preuzimanje niza imovine u drugim oblastima društvenog života. Ali Ustavni sud kaže – ako bude tako urađeno, vi se obratite, mi ćemo reagovati na takve slučajeve, kao što smo u Zakonu o poljoprivrednom zemljištu utvrdili da Republika Srpska nije imala pravo da to radi. Znači, sad bi trebalo da se postavi neki dežurni opservator djelovanja Republike Srpske i da uvijek alarmira kad ona prekorači ustavna ovlaštenja“, ocjenjuje Trnka.

Ustavni sud BiH je u februaru 2020.godine donio odluku da se poljoprivredno zemljište u Republici Srpskoj smatra imovinom Bosne i Hercegovine, a ne entiteta, kako je to prethodno izglasala Skupština Republike Srpske nekoliko mjeseci ranije.

Profesor Kasim Trnka smatra, također, kako je u oblasti državne imovine i njenog raspolaganja u BiH haotično pravno stanje.

„Nekada se stiče utisak da je to kontrolisano haotično stanje. Iako je država imala obavezu da donese zakon o državnoj imovini koja će služiti institucijama vlasti Bosne i Hercegovine, entiteta, kantona i lokalne samouprave, nažalost, ovaj zakon nije nikad donesen. Uvijek je bilo opstrukcija , a očigledno s namjerom da se ostavi prostor entitetima da sami uređuju određena pitanja“, kaže Trnka.

Različito tumačenje ustava Bosne i Hercegovine

Ustav Bosne i Hercegovine, odnosno Aneks 4 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH, ne sadrži izričite odredbe o tome kako državna imovina mora biti podijeljena između različitih nivoa vlasti. Stoga se država i entiteti nisu složili u tome koja su njihova pojedinačna prava na korištenje, upravljanje i raspolaganje takvom imovinom.

U nedostatku izričitih odredbi u državnom Ustavu entiteti su zadržali posjed nad većinom javne imovine koja se nalazi na njihovoj teritoriji.

Za profesora na Fakultetu za bezbjednost u Banjaluci, Duška Vejnovića, glavni razlog zašto do sada nije riješeno pitanje raspodjele državne imovine je političke prirodne.

“Prije svega nesporazuma oko funkconisanja Bosne i Hercegovine kao države. Nema političke volje i nema saglasnosti oko toga. Svi uglavnom hoće da uzmu političke poene na ovom teritorijalnom, odnosno nacionalnom, da ne kažem nacionalističkom konceptu rješavanja ovog pitanja. Kad bude postignuta politička saglasnost na višem nivou i ovaj problem će da se riješi. Osim toga, to je i uslov međunarodne zajednice na daljem evropskom putu BiH“, kaže Vejnović.

Prihvatljivo i održivo rješenje pitanja raspodjele imovine između državnog i drugih nivoa vlast prvi je od pet ciljeva koje je 27. februara 2008. godine definisao PIC, kao uslov za tranziciju Kancelarije visokog predstavnika u Kancelariju Specijalnog Predstavnika Evropske unije, odnosno zatvaranje OHR-a.

PIK je pozvao organe vlasti u Bosni i Hercegovini da što je prije moguće ostvare ove ciljeve. Od visokog predstavnika tražili su „da preduzme sve neophodne mjere kako bi osigurao ispunjenje navedenih ciljeva”

Predložena tri različita rješenja za državnu imovinu

Komisija za državnu imovinu tokom svog rada je imala tri prijedloga o načinu na koji bi se trebalo utvrditi koja javna imovina pripada državi, koja entitetima, a koja Brčko Distriktu BiH.

Onaj na kome insistira RS je da sva državna imovina nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma, postaje vlasništvo entiteta u kojem se nalazi. Institucije Bosne i Hercegovine bi mogle koristiti imovinu potrebnu za svoje potrebe u onoj mjeri u kojoj to entiteti odobre zakonima.

Upravo takve odredbe stoje u Zakonu o statusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji Republike Srpske (RS) i pod zabranom je raspolaganja, a kojeg je Narodna skupština RS usvojila u decembru 2010. godine.

Međutim, visoki predstavnik u BiH je 6. januara 2011. godine obustavio primjenu ovog zakona, s obrazloženjem „zaštite vlasničkih interesa Bosne i Hercegovine i ostalih nivoa vlasti od primjene zakonskih akata po kojima može doći do zasnivanja novih vlasničkih prava na državnoj imovini“.

OHR zabranio primjenu Zakon RS o državnoj imovini

Za Bošnjake je dominantan stav da Bosna i Hercegovina kao pravni nasljednik Republike BiH i SRBIH bude nosilac prava vlasništva na cjelokupnoj državnoj imovini. To znači da bi entiteti i drugi nivoi vlasti mogli koristiti ili imati u vlasništvu onu imovinu koja im je potrebna za vršenje njihovih pojedinačnih nadležnosti. Ovo bi bilo regulisano zakonom koji donese Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine.

Pored ovih stavova u Komisiji se pojavilo i kompromisno rješenje ‘funkcionalno-teritorijalne’ raspodjele državne imovine.

Ono podrazumijeva da bi institucije Bosne i Hercegovine bile vlasnici cjelokupne državne imovine koja se nalazi unutar njenih međunarodno priznatih granica, a koja im je potrebna za vršenje njihovih ustavnih i zakonskih nadležnosti, kao i sve imovine bivše SRBiH i imovine iz Sporazuma o sukcesiji koja se nalazi u inostranstvu. Vlade entiteta, odnosno, Brčko Distrikta bi bile vlasnici cjelokupne ostale državne imovine koja se nalazi unutar njihove teritorije.

Za ovaj princip zalažu se i ambasadori Vijeća za implementaciju mira, koji su ga u izjavi, objavljenoj 30. oktobra 2008. godine, naveli kao prihvatljivo.

Kakvo će biti konačno rješenje za državnu imovinu?

Prema mišljenju potpredsjednika Republike Srpske Ramiza Salkića 'ne mora značiti da posljednja odluka Ustavnog suda BiH znači prejudiciranje bilo kakvog konačnog rješenja'.

„Konačno rješenje će biti onakvo kako se dogovore oni koji su za to nadležni unutar BiH. S druge strane ranije smo imali odluke Ustavnog suda BiH o raspolaganju poljoprivrenim zemljištem, koje, mislim, da nije ni objavljeno u Službenom glasniku entiteta. Tako da imajući u vidu odnos entiteta Republika Srpska prema odlukama Ustavnog suda BiH, oni će pošto im ova posljednja odluka odgovara požuriti da je primijene. Ali, vidjećemo šta će se u budućnosti dešavati“, kaže Salkić.

Jedino rješenje kako bi se okončala priča duža od 15 godina, kako smatra Trnka, bilo bi da visoki predstavnik u BiH donese državni zakon kojim će se jasno reći čime upravlja država, a čime niži administrativni nivoi, odnosno entiteti i Brčko distrikt.

Razlog Trnka vidi u tome što je Ured visokog predstavnika u BiH ( OHR) prvi nametnuo Zakon o zabrani raspolaganja državnom imovinom.

Visoki predstavnik međunarodne zajednice u BiH (Paddy Ashdown) 2005. godine je donio Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine do stupanja na snagu zakona kojim bi se utvrdilo prava vlasništva i upravljanja državnom imovinom između države i drugih nivoa vlasti.

Zabrana raspolaganja je uvedena na period od jedne godine, i nekoliko je puta produžavana, sve do 2008. godine.

Odlukom od 25. juna 2008. godine zabrana je produžena do stupanja na snagu Zakona o državnoj imovini, koji ni do danas nije usvojen u Parlamentarnoj skupštini BiH, ili dok visoki predstavnik drugačije ne odluči.

Jedino što se do sad uspjelo uraditi kada je u pitanju ova problematika je nepotpuni popis državne imovine koji je urađen zahvaljujući Uredu visokog predstavnika.

On je odlučio da pruži tehničku pomoć u izradi popisa državne imovine, jer Radna grupa koju je 2009. godine formiralo Vijeće ministara BiH nije uspjela pronaći konsenzus.

Pismenim putem OHR se obratio zemljišno-knjižnim uredima i katastrima sa zahtjevom da svaki od njih pripremi konkretne podatke i dostavi dokumentaciju, te je u decembru 2009.godine sačinjen Završni izvještaj Popisa državne imovine u Bosni i Hercegovini.

Dostavljen je entitetskim vladama i Brčko distriktu s pozivom upućenim političkim liderima da pristupe pregovorima o raspodjeli državne imovine.

Odlukom Visokog predstavnika određeno je da će „popis nepokretne imovine poslužiti kao osnov kako bi se osiguralo da svaka razina vlasti u Bosni i Hercegovini posjeduje imovinu neophodnu za vršenje svojih ustavnih i zakonskih nadležnosti”.