Утраченный опыт
Горизонтальная координация — это важнейшее условие для нормальной работы чиновников всех рангов. Однако в современной России дела с этим обстоят даже хуже, чем в СССР
Кирилл Титаев
Дарья Димке
РБК продолжает публикацию совместных материалов с центром Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге. Его сотрудники — социологи и антропологи — с 2013 года участвуют в эксперименте по привлечению жителей нескольких городов к управлению муниципальными бюджетами. Этот новый для России опыт — источник уникальных данных о проблемах взаимодействия власти и граждан.
Детская площадка, рядом с которой нет туалета, где можно было бы сменить памперс ребенку. Прекрасная дорожка с фонарями, вокруг которой пустырь, покрытый горами мусора. Парк, куда можно попасть, только пройдя пешком километр от ближайшей остановки. Все это примеры дискоординации разных городских служб. У нас нет нормальных скверов, полиции, школ и многого другого потому, что реформа советской системы управления территорией отталкивалась от идеальных картин, а не от объективных реалий.
Советская вертикаль
Советская система государственного управления имела много минусов. Однако у нее была своя внутренняя логика, причем эта логика была отнюдь не такой авторитарно-вертикальной, как ее сегодня обычно представляют. Ключевым ее парадоксом, с точки зрения стороннего наблюдателя, была строжайшая иерархия: есть завод, он подчиняется тресту, трест подчиняется главку, главк подчиняется министерству, министерство — совмину Союза или республики.
Если мы посмотрим на обычный город советских времен, то увидим ужасающую картину полной рассогласованности. В городе есть пара-тройка заводов или фабрик (основных работодателей) — они подчинены по вертикали. В нем есть школы и техникумы — они подчинены министерству союзной республики, есть отделы милиции и прокуратура, и у них главный начальник — это тоже профильный министр Союза/республики или генеральный прокурор СССР. Даже коммунальное хозяйство часто оказывалось подчинено не городу, а минкоммунхозу республики. Общим начальником у всех был республиканский или даже союзный совмин.
Получается, что если местный завод и местная ТЭЦ о чем-то договорились, то они должны согласовать свое решение у условного Косыгина — предсовмина Союза. А уж если местная прокуратура и местная милиция решили бороться, например, с пьянством на предприятии, то это решение должен согласовывать и вовсе председатель Президиума Верховного совета (формально — президент СССР).
Очевидно, что такая система просто не могла работать. Если она все-таки работала, значит, на практическом уровне в нее был встроен механизм, который компенсировал неудобства вертикали. В советской системе государственного управления, включавшей экономику, ибо управление экономикой было частью госуправления, было два инструмента такой горизонтальной координации.
Механизмы координации
Существовали местные советы. Это были выборные органы, но в них обязательно входили все местные начальники: прокуроры, судьи, директора и главные инженеры крупных заводов были депутатами районного или городского совета практически по умолчанию. Они регулярно встречались (сессии советов работали в разном режиме — от ежемесячного до ежегодного, в зависимости от локальных условий). Решения местных советов формально были обязательными, хотя и с оговорками. На вопрос, почему предприятие в этом году показало меньшую прибыль или меньший прирост выпуска, директор всегда мог сказать, что местный совет обязал его (ключевое слово «обязал») улучшить жилищные условия работников, на что и ушли деньги, и после этого профильный министр уже должен был разбираться с местным советом, а не с директором. Также и начальник местной милиции на вопрос руководителя регионального главка, почему упала раскрываемость преступлений, мог ответить, например,
так: «Постановлением районного совета народных депутатов милиции было предписано все силы бросить на борьбу с пьянством в семье, все ресурсы ушли на решение поставленной задачи». Это было вполне легитимным объяснением.
Более того, множество органов имели двойное подчинение. Тогдашние таблички на дверях показались бы сейчас шизофреническими:
«МВД СССР
Отдел внутренних дел райисполкома N-ского района M-ской области».
Или:
«Министерство народного просвещения РСФСР
Отдел народного образования райисполкома N-ского района M-ской области
Школа №100».
Так кому же они на самом деле подчинялись — министерству или местным органам? Для советской системы двойное, а иногда тройное или четверное подчинение было скорее нормой.
На случай, когда координации на уровне местных советов оказывалось недостаточно, в дело вступали партийные органы. Кроме того, что все местные начальники встречались на сессиях местного совета, они каждую неделю виделись на бюро райкома партии или подобных мероприятиях. Да, начальник райотдела милиции — это номенклатура обкома, а директор крупного завода — и вовсе ЦК партии союзной республики (то есть снять их могут только на более высоком уровне), но они приписаны к местной первичной партийной организации. А это значит, что первый секретарь райкома может в любой момент написать соответствующее представление и к этой бумаге отнесутся крайне внимательно. Фраза первого секретаря «партбилет на стол положишь» была не пустой угрозой, а вполне реальным маркером серьезного конфликта. Это заставляло всех низовых руководителей крайне внимательно относиться к проблемам, которые возникали на уровне района или города.
Разрушенная горизонталь
Реформы 1990-х вынули из этой системы все механизмы горизонтальной координации. Новое общество, которое строили реформаторы, унаследовало вертикальность, но разрушило практически все системы горизонтальной координации. Например, у нас сохранилась централизованная полиция, что немыслимо в стране таких размеров, но умер механизм привязки ее задач к локальным проблемам. Школы и больницы стали принадлежать регионам, но количество федеральных регуляций, которые нельзя игнорировать, возросло в разы. Город или район теперь практически ни за что не отвечают и никого не координируют. Потому что для директора школы или начальника райотдела полиции поступающие сверху требования гораздо важнее, чем местные нужды. Если на районном или городском уровне сложилась система взаимодействия между органами — району повезло. Если не сложилась — нет.
Советская система управления не была идеальной, но горизонтальная координация — это важнейшее условие выживания любого политического режима, и она в советской системе была. Сегодня мы живем не в Советском Союзе, а в такой управленческой реальности, которая любому советскому бюрократу показалась бы кошмаром, поскольку она практически полностью лишена локальных механизмов координации.
Для директора районной больницы, начальника отдела полиции и всех прочих требования региона или «федералов» гораздо важнее, чем любые местные нужды. Это справедливо и для муниципальных властей: деньги приходят под конкретные задачи и отчетные показатели, которые устанавливает регион или федеральный центр. В результате мы видим детские площадки в городах за полярным кругом и борьбу полиции с пьянством в традиционно малопьющих мусульманских регионах, поскольку именно эти задачи поставлены на уровне федерации.
Уничтожив «диктат партийных органов», реформаторы не продумали механизмов горизонтальной координации, которые могли бы заменить уничтоженные. В экономике эта проблема оказалась более или менее решена путем приватизации. А вот в государственном управлении ее должна была решить сильная местная власть, которая и отвечала бы за большую часть проблем: школы, медицину, благоустройство, охрану общественного порядка — и была бы финансово независимой. Однако недотационных муниципалитетов в России практически нет, а дотации приходят в обязательной связке с целевыми показателями деятельности. Органы местного самоуправления не являются отдельной сферой, инструментом горизонтальной координации — они лишь проводники федеральной и региональной воли.
Именно поэтому для любых успешных реформ создание механизмов горизонтальной координации и ослабление вертикального давления жизненно необходимо. Иначе мы так и останемся жить в ухудшенной версии Советского Союза.
Кирилл Титаев
Дарья Димке