Почему монополизация лесоустройства - это плохая идея

"Минприроды РФ подготовило поправки в Лесной кодекс, предусматривающие передачу всех полномочий по лесоустройству с регионального на федеральный уровень" - сообщает Российская газета, и со слов одного из руководителей Рослесинфорга М.М.Тюкова описывает бедственное положение нынешнего российского лесоустройства, якобы вызванное его децентрализацией (ссылка).

Минприроды и Рослесхоз давно вынашивают и лоббируют эту идею - федерализации лесоустройства и фактически монополизации его Рослесинфоргом, подведомственным Рослесхозу учреждением, отвечающим за разные виды лесоучетных и смежных работ. Они даже протолкнули ее в Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2018 г. № 1989-р. Напоминаем, почему это плохая идея, и почему монополизация лесоучетных работ представляет серьезную опасность как для развития российского лесного сектора, так и для самих лесов.

1. Отсутствие у ФГБУ "Рослесинфорг" и в целом у системы подведомственных Рослесхозу учреждений достаточных сил и средств для выполнения всех необходимых и предусмотренных законодательством лесоучетных работ. О нехватке сил и средств однозначно свидетельствует то, что Рослесхоз и ФГБУ "Рослесинфорг" не справляются в полной мере даже с теми видами лесоучетных работ, которые возложены на них сейчас.

Создание системы государственной инвентаризации лесов предусматривается статьей 90 Лесного кодекса РФ 2006 года. В России работы по ее созданию ведутся в течение уже без малого тринадцати лет (при том, что в обычно в странах с развитым лесным хозяйством полный цикл работ по государственной инвентаризации лесов не превышает десять лет). По сообщениям Рослесхоза, одни только полевые работы по ГИЛ в части определения количественных и качественных характеристик лесов планируется завершить только в 2020 году (то есть первый цикл государственной инвентаризации лесов займет по меньшей мере 14-15 лет, даже если все полевые данные получится оперативно обработать). Однако, первые результаты обработки этих данных по тем субъектам РФ, где государственная инвентаризация лесов уже проведена, показывают, что пока она не может дать однозначно полезной и практически значимой информации о лесах. Более того: оценки со стороны независимых от Рослесхоза специалистов однозначно свидетельствуют о том, что при создании системы ГИЛ в части определения количественных и качественных характеристик лесов были допущены существенные ошибки, критически снижающие репрезентативность и достоверность получаемых данных.

Согласно статье 91 Лесного кодекса РФ, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен осуществлять обобщение документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре. Сведения государственного лесного реестра являются открытыми - согласно распоряжению Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р, они должны размещаться в сети Интернет в составе общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Соответственно, обобщенная информация, содержащаяся в государственном лесном реестре, также не может быть закрытой. В прошлом аналогичная информация (данные государственного учета лесного фонда) публиковалась с пятилетними интервалами - например, по состоянию на 1 января 2003 года, на 1 января 1998 года. Однако, за двенадцать лет существования именно государственного лесного реестра обобщенные данные были опубликованы только единожды - по состоянию на 1 января 2014 года. На протяжении последних пяти лет актуальная обобщенная информация о лесах из государственного лесного реестра остается недоступной для широкого круга заинтересованных лиц, в том числе лесного экспертного сообщества. Наиболее вероятным объяснением этого является именно то, что у Рослесхоза и ФГБУ "Рослесинфорг" просто не хватает сил и средств для регулярного обобщения и обнародования этой общественно значимой информации.

Если Рослесхоз и ФГБУ "Рослесинфорг" и сейчас в полной мере не справляются с возложенными на них лесоучетными работами - маловероятно, что они справятся с расширенным кругом этих работ, включающим лесоустройство. Нехватка сил на проведение лесоучетных работ неизбежно приведет к проблемам при планировании охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов, к увеличению дисбаланса между лесопользованием и сохранением средообразующих функций леса.

2. Возможность злоупотреблений при совмещении в рамках одной структуры полномочий по выполнению лесоучетных работ для государственных и для хозяйственных нужд. Согласно статье 68 Лесного кодекса РФ, лесоустройство включает в себя пять разных функций (проектирование лесничеств и лесопарков; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов). Из них первые две необходимы для выполнения органами государственной власти возложенных на них полномочий - однако, фактически абсолютное большинство лесничеств и лесопарков уже давно создано, разделение лесов на эксплуатационные, защитные и резервные в основном проведено, а установление особо защитных участков леса производится в небольших масштабах. Третья функция в большинстве случаев в последние годы просто не выполняется - в связи с отсутствием на нее денег и отсутствием в ней реальной необходимости. Оставшиеся две, составляющие основное содержание лесоустроительных работ, являются чисто хозяйственными - а хозяйственная деятельность в лесах в подавляющем большинстве случаев ведется или арендаторами, или специализированными лесохозяйственными учреждениями субъектов РФ.

Согласно статье 90 Лесного кодекса РФ, государственная инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время это Рослесхоз) в целях: своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса; оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов; информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области федерального государственного лесного надзора (лесной охраны). Таким образом, именно государственная инвентаризация лесов должна обеспечить органы государственной власти всей необходимой для управления лесами информацией.

Совмещение этих двух видов лесоучетных работ одним государственным учреждением (или даже несколькими государственными учреждениями, подчиненными одному федеральному органу исполнительной власти) фактически ликвидирует возможности для независимого контроля за качеством информации, используемой для планирования лесохозяйственных мероприятий. Это приведет к размыванию ответственности лиц, использующих леса: они превратятся в простых исполнителей хозяйственных мероприятий, запроектированных федеральным государственным учреждением (п.5 ч.1 ст.68 Лесного кодекса РФ), что фактически снимет с них полную ответственность за результаты этих мероприятий. При этом возможности для умышленного искажения данных таксации в интересах лиц, использующих леса, никуда не денутся - поскольку такой сговор возможен и менее всего подконтролен на уровне простых исполнителей работ, ответственность которых принципиально не отличается в государственных и негосударственных лесоустроительных организациях.

Опыт последних трех десятилетий показывает, что размывание ответственности лиц, использующих леса, в сочетании с возможностями для умышленного искажения данных об их состоянии, приводит к снижению качества лесного хозяйства, или даже вовсе к подмене реальных лесохозяйственных мероприятий их имитацией.

3. Появление у сотрудников уполномоченного федерального органа исполнительной власти или подведомственных ему учреждений неограниченных возможностей для искажения информации о лесах в целях завышения показателей своей деятельности. Разделение разных видов лесоучетных работ между федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также между государственными и негосударственными лесоустроительными организациями, создает хотя бы теоретические предпосылки к тому, чтобы информация о лесах становилась с течением времени более правдивой. Когда в лесоучетные работы вовлечены разные уровни власти и разные организации, скрыть фальсификацию или низкое качество информации о лесах становится труднее, чем когда все виды лесоучетных работ сосредоточены в одних руках (чьими бы ни были эти руки). Пока это разделение помогает слабо, но и конкурентная среда в сфере лесоучетных работ только начинает понемногу формироваться. В случае полной монополизации этих работ формирование конкурентной среды автоматически прекратится, и надежда на повышение качества лесоустройства за счет этого фактора будет утрачена.

Поскольку лесоустройство является основой планирования лесного хозяйства, его качество в значительной степени предопределяет эффективность и результативность мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. В долгосрочной перспективе качество лесоустройства является одним из главных факторов, определяющих состояние лесов, вовлеченных в интенсивную хозяйственную деятельность.

Кроме этих специфически лесных проблем, связанных с монополизацией лесоучетных работ, неизбежны и вполне стандартные последствия монополизации любой экономической деятельности - повышение стоимости работ при снижении (или, как минимум, неповышении) их качества. Это неизбежно приведет к снижению годовых объемов лесоустройства в Российской Федерации - при том, что они и сейчас находятся на совершенно неудовлетворительном уровне. Оценочно, средняя давность материалов лесоустройства в России составляет сейчас около 24 лет, средняя давность материалов последнего качественного лесоустройства - больше 30 лет (при том, что в норме этот показатель не должен превышать 10 лет).