Татьяна Голикова рассказала о масштабах бесхозяйственности и казнокрадства в госсекторе
Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова рассказала «Эксперту» о зонах неэффективности в расходовании государственных средств, об императивах бюджета, пенсионной реформе и о прогрессивной налоговой шкале
Это была отрезвляющая беседа. Масштабы бесхозяйственности в госсекторе, не говоря уже об откровенном казнокрадстве, оказались просто раблезианскими. Стало ясно, что любая дискуссия о проциклической либо контрциклической бюджетной политике просто умозрительна, если оставляет за скобками анализ мер, направленных на рост эффективности государственных расходов.
Наша собеседница не нуждается в развернутых представлениях. Татьяна Голикова — один из самых опытных и профессиональных финансистов в стране. Сделала головокружительную карьеру в Минфине, за девять лет дослужившись от простого экономиста до заместителя министра, и еще восемь лет трудилась там в этом ранге, отвечая за бюджетный процесс, который ныне так пристрастно аудирует. В 2007–2012 годах Голикова возглавляла Минздравсоцразвития, а с сентября 2013 года трудится на посту председателя Счетной палаты.
О феноменальной работоспособности и уникальной памяти Голиковой в правительстве ходят легенды. Мы могли в этом убедиться. На интервью Татьяна Алексеевна пришла с пустыми руками — ни папки, ни блокнота, вообще ни клочка бумаги. Они ей просто не нужны: водопад фактуры, десятки цифр и глав из Бюджетного кодекса были безжалостно обрушены на нашу голову по памяти.
И еще одна загадка: четверть с лишним века напряженной, сверхответственной работы с цифрами и документами не иссушили живость ее взгляда и природную женственность. Мягкие манеры, тихая, почти вкрадчивая речь при очень сильной энергетике и харизме. Магия женского очарования, признаемся, мешала сосредоточиться во время интервью.
Нижеследующий текст — нелегкое чтение. Запасайтесь терпением и не жалейте себя.
— Татьяна Алексеевна, какова оценка нарушений в деятельности министерств и ведомств по результатам проверок Счетной палаты в 2016 году?
— Объем нарушений оценивается почти в 956 миллиардов рублей, пока это предварительная цифра, окончательная будет в конце марта. Эта оценка охватывает не только министерства и ведомства и их подведомственные учреждения и предприятия, но все органы государственной власти, которые мы проверяем, включая бюджеты регионов, государственные внебюджетные фонды — пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования, а также госкорпорации и госкомпании (по закону СП аудирует ГК «Автодор» и все акционерные общества с госучастием. — «Эксперт»). В прошлом году Счетная палата провела 320 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, мы проверили 2165 объектов.
— При штатной численности палаты 1200 человек, при том, что, вероятно, не более половины сотрудников являются собственно аудиторами, это впечатляющий объем работы. Сумма выявленных нарушений тоже внушительная — грубо говоря, треть дефицита федерального бюджета прошлого года. Из чего складывается эта цифра? Каковы наиболее характерные типы нарушений?
— Мы отслеживаем все финансовые нарушения, касающиеся исполнения не только бюджетного, но и отраслевого законодательства. Если ранжировать по количеству, то это выглядит так.
Большое количество нарушений по-прежнему относится к сфере государственных закупок. Это и неправильное определение начальной максимальной цены контракта. И нарушение процедур, установленных 44-м ФЗ в работе с бюджетными средствами. И нарушения норм 223-го ФЗ, касающихся работы государственных корпораций и акционерных обществ с государственным участием. Сюда же относится нарушение нормы Бюджетного кодекса, которая запрещает принимать обязательства выше объемов бюджетных ассигнований, которые установлены Законом о бюджете для соответствующих получателей и распорядителей бюджетных средств. В результате у государства возникают обязательства, не санкционированные Законом о бюджете, требующие исполнения.
Вторая группа — это нарушения, связанные с неэффективным управлением государственной собственностью. К этой группе можно отнести факты, связанные с недопоступлением доходов в бюджеты всех уровней. Причем не в результате обстоятельств непреодолимой силы, а просто по факту нарушения финансовой дисциплины. Здесь мы достаточно плотно взаимодействуем с налоговой службой, налаживаем контакт с таможенной службой. Это небыстрые процессы, но определенные позитивные сдвиги в этом направлении есть.
В 2016 году на третье место вышли нарушения, выявляемые в ходе проверки бюджетной отчетности. В частности, речь идет о значительных авансах, выделенных из федерального бюджета, которые остались неотработанными. По состоянию на 1 октября прошлого года сумма задолженности по выданным авансам достигла 3,8 триллиона рублей, а просроченной — 0,3 триллиона рублей. Данных на 1 января 2017 года пока нет, но, когда они появятся, можно будет оценить, насколько эффективно сработало правительство в рамках реализации поручения президента по поэтапному сокращению дебиторской задолженности и недопущению образования просроченной дебиторской задолженности. К этой же группе нарушений я бы отнесла неотражение в бюджетной отчетности объектов незавершенного строительства.
И наконец, мы выделяем в отдельную группу нарушений исполнение федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). Традиционно на ее реализацию выделяется порядка одного триллиона рублей ежегодно, даже в последние три года, когда началось сжатие расходной части бюджета. Но, к сожалению, мы видим устойчивое снижение исполнения ФАИП. По состоянию на 1 января 2017 года из 496 объектов программы, которые подлежали вводу в прошлом году, было введено лишь 159, или 32,1 процента, что значительно меньше аналогичного показателя за 2015 год — 45,4 процента.
— Почему такой низкий процент? В чем дело?
— Ежегодно в ФАИП включаются бюджетные ассигнования на объекты, мероприятия, укрупненные инвестиционные проекты, не готовые к началу строительства (реализации) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.
В августе 2016 года правительство Российской Федерации утвердило план мероприятий по совершенствованию механизма принятия решений о направлении инвестиций в объекты капитального строительства. Планом мероприятий установлен срок внесения проектов федеральных законов, предусматривающих создание механизма обоснования инвестиций — до 1 ноября 2016 года; кроме того, предусмотрена подготовка нормативных правовых актов в срок к принятию федеральных законов Государственной думой во втором чтении. По состоянию на 31 декабря 2016 года указанные законопроекты в Думу не внесены.
В ряде случаев при принятии решений о финансировании проектов в сфере энергетики и транспорта не учитывается состояние готовности проектной документации, наличие правоустанавливающих документов на земельные участки.
— Не понимаю, как может сырой проект получить бюджетную строчку в ФАИП. Разве такое возможно?
— Увы, есть лазейки. Есть, например, так называемый институт ограничений. Объект заносится в ФАИП со звездочкой, а в примечании делается запись, что если в такой-то срок по данному проекту не будут предъявлены все документы, необходимые для осуществления финансирования, то бюджетные средства, зарезервированные под этот проект, могут быть перераспределены.
— Какая-то дурацкая игра в поддавки, не правда ли?
— Мне часто задают вопрос, что нужно изменить в законодательстве. Отвечаю: ничего. Просто его выполнять.
«Черная дыра» институтов развития
— Что касается общего объема вскрытых нарушений, какова динамика за три года вашего руководства палатой? Есть ли какие-то позитивные сдвиги?
— Совокупная цифра растет. Скажем, по итогам 2015 года она составляла 517 миллиардов рублей, по прошлому году, как я сказала, уже почти триллион рублей. Правда, во многом это связано с тем, что мы и сами начали немножко по-другому работать.
— Более дотошно? Глубже аудит?
— Именно. Отчасти это связано с моим приходом сюда. Я знаю внутреннюю кухню бюджетного процесса, его проблемные зоны и стараюсь на эти проблемные зоны обращать более пристальное внимание.
— Недавно Счетная палата завершила проверку дочерней организации ВЭБа — Фонда развития моногородов. Я ознакомился с отчетом. Результаты, прямо скажем, удручающие. Обнаружена и недостаточная обоснованность переведенных в регионы субсидий, и завышенный фонд оплаты самого ФРМ, и нереально высокая стоимость обучения участников управляющих команд в МШУ «Сколково» — почти 900 тысяч рублей на участника программы, что в одиннадцать раз превышает среднеотраслевой аналог. Как бы вы прокомментировали все это?
— Глубинная проблема ФРМ заключается в том, что сама идеология этого института, как и механизм его работы, недостаточно продуманы. Для меня, например, было открытием, что фонд не взаимодействует с федеральными министерствами, которые осуществляют проекты и программы в пользу моногородов. Всего таких программ 95 — по линии Минпромторга, Минсельхоза, Минтруда, других ведомств. ФРМ так и не стал интегратором всех этих программ и сосредоточился только на своих проектах, которые планируется осуществлять за счет бюджетных средств, пришедших через ВЭБ в фонд. То есть фактически превратился просто в транзитера денег. Причем деньги предоставлялись муниципалитетам на безвозвратной основе, что не соответствовало принципам проектного финансирования и не создавало финансовую основу для деятельности фонда после распределения всех выделенных бюджетных средств. Надеюсь, что включение проекта поддержки моногородов с 1 января 2017 года в перечень приоритетных изменит эту ситуацию.
Что касается обучения фондом управленческих команд, то помимо фантастически высокой стоимости курса выяснилось, что в дальнейшем большинство из обученных кадров не связывает свою трудовую деятельность с работой в своем моногороде. Так, в поселке городского типа Надвоицы в Карелии лишь двое из семи человек, прошедших обучение, имеют отношение к реализации инвестиционных проектов в этом поселении. Мы задали прежнему руководству ФРМ вопрос: «Как же так? Почему же вы никак не обусловливали прохождение курса за счет средств фонда?» И слышали в ответ: «Мы об этом не думали». Мне очень сложно объяснить психологию и профессиональный статус людей, которые так рассуждают. Ведь тратились государевы деньги.
— Еще одна ваша громкая прошлогодняя проверка — компаний сколковского пула. Как следует из отчета о результатах проверки, основной претензией аудиторов стало несоответствие выделенных бюджетом и реально потраченных средств с учетом остатков прошлых лет. В результате значительная часть выделенных бюджетных ресурсов не использовалась по назначению, а размещалась в коммерческих банках, принеся дополнительный доход в размере пяти миллиардов рублей. Почему порядок выделения средств из бюджета в адрес Сколково не был увязан с эффективностью расходования уже выделенных средств? Вероятно, это системная проблема?
— Действительно, наиболее существенная, системная проблема, которая была выявлена Счетной палатой по результатам проверки проекта «Сколково», — отсутствие обоснований объемов выделяемых субсидий и связи этих объемов с результатами, которых необходимо было достичь. Большинство установленных значений показателей программы «Создание и развитие инновационного центра “Сколково” в 2013–2015 годах были достигнуты, а некоторые даже перевыполнены в несколько раз. Однако оказалось невозможно оценить обоснование плановых значений этих показателей, поскольку отсутствовала методика их расчета. Такая методика была утверждена Минфином России только в декабре 2015 года.
В целом вопрос о целесообразности государственной поддержки институтов развития стоит очень остро. За весь период своей деятельности 36 институтов развития получили из федерального бюджета 4,7 триллиона рублей. Ежегодный объем бюджетной поддержки в предыдущие годы составлял 350–450 миллиардов рублей. Из них порядка 30 процентов оставались неиспользованными на начало нового финансового года. В целом по итогам прошлого года государственные корпорации и ГК «Автодор» — получатели бюджетных средств разместили временно свободных остатков на депозитах и счетах в кредитных организациях на сумму 140 миллиардов рублей, заработав 7,6 миллиарда рублей. Минфин, в том числе под нашим давлением, пытается сейчас изменить эту ситуацию. В первом чтении в Думе рассматриваются поправки в Бюджетный кодекс, которые будут регулировать порядок планирования и перечисления средств государственным корпорациям, госкомпании и акционерным обществам с большой долей госучастия. Тема сложнейшая, очень серьезное лобби противников перемен.
— Личный вопрос: у вас руки не опускаются от масштабов ежедневно вскрываемых безобразий?
— Бывает, опускаются. Но я стараюсь справляться с эмоциями. К тому же по ряду направлений подвижки все же есть. Я с большим уважением отношусь к своим коллегам из Минфина, я все-таки там 17 лет отработала. Нынешний министр финансов не просто мой коллега, но еще и товарищ, мы работать в одном кабинете начинали, за соседними столами. И поэтому мне тоже комфортно с Минфином работать, мы находимся в нормальной профессиональной дискуссии. Есть другие очень сознательные ведомства и организации, которые адекватно реагируют на наши представления, предписания. Кроме того, постепенно совершенствуется нормативная база. Но не все просто. Там, где мы понимаем, что есть непреодолимые вещи, мы информируем президента страны, и уже с помощью его поручений ищем движения навстречу.
Сберечь деньги для структурных реформ
— Перейдем теперь к анализу самого бюджетного процесса. Какова его эволюция с тех пор, как вы плотно занимались бюджетом в Минфине в середине 2000-х годов? Становится ли главный финансовый план страны более эффективным инструментом? Есть ли прогресс и где зоны регресса?
— Начиная с 2014 года федеральный бюджет формируется в структуре государственных программ, объем которых превышает половину расходной части бюджета. Целью перехода к программному формату была увязка бюджетных ассигнований с конкретными показателями для последующей оценки эффективности бюджетных расходов. Однако пока эта цель не достигнута. Система слишком громоздка, забюрокрачена. Количество показателей, которое планируется в рамках госпрограмм, переходит все разумные границы. Эти показатели не в состоянии толком отслеживать ни федеральный орган, который их включил в программу, ни даже Росстат. По итогам года зачастую плановые программные показатели подгоняются под фактические значения, которые в основном ниже, иногда даже с учетом увеличения объемов бюджетных ассигнований на заявленные цели.
— Разве это не бред? Зачем эта профанация?
— Я думаю, это издержки нашей системы государственного управления, издержки тех профессиональных менеджеров, которые отвечают за те или иные процессы развития экономики и социальной сферы.
— Хотел бы коснуться бюджетной конструкции 2017–2019 годов. На щит поднята концепция бюджетной консолидации — интенсивного сокращения бюджетного дефицита за счет урезания расходов. Не является ли такая бюджетная политика излишне жесткой в период посткризисного выздоровления экономики?
— Я сторонница очень аккуратной бюджетной политики. В период межкризисной передышки с дорогой нефтью в 2012–2013 годах мы и так допустили неоправданный рост расходов бюджета, от которых сейчас очень трудно отказаться.
Да, вхождение в 2017 год оказалось более благоприятным для нас, чем планировалось при его утверждении, значительно лучше, чем входили в год 2016-й. Но не будем торопиться. Превышение фактической цены на нефть заложенного в бюджет уровня 40 долларов за баррель является конъюнктурным и довольно хрупким. Решение Минфина о покупке валюты в счет дополнительных нефтегазовых доходов с зачислением в резервы считаю оправданным. Мы не должны тратить резервы, лучше их накапливать. Важно, чтобы не получилось так, что, когда мы сформулируем по поручению президента программу структурных реформ, денег на осуществление этих реформ у нас просто не будет. Вот это самое опасное развитие ситуации.
— Вот точка зрения авторитетного экономиста. Цитата из статьи академика Виктора Ивантера в «Российской газете» от 23 декабря 2016 года: «Дефицит бюджета пора реабилитировать. При правильном его использовании он является не фискальной проблемой, а инструментом экономического роста. И наоборот, бездефицитный бюджет означает, что власть отказывается от активного вмешательства в экономику. Регулярные расходы бюджета должны покрываться за счет регулярных доходов. А инвестиции в развитие государство может и должно делать, занимая в долг». Как вы относитесь к такой позиции?
— Точка зрения, которую вы приводите, принадлежит Милтону Фридману, лауреату Нобелевской премии по экономике 1976 года. Действительно, в настоящее время многие страны мира сводят свои бюджеты с дефицитом, и в ближайшее время эта тенденция, вероятно, сохранится. Однако, как вы понимаете, ситуация в России имеет свою специфику. Например, у нас по итогам 2016 года отмечен наименьший начиная с 1992 года уровень инфляции — 5,4 процента. Второй год подряд мы наблюдаем снижение экономической динамики по показателям, характеризующим внутренний спрос, потребительский и инвестиционный. В то же время, к примеру, в США и странах ЕС низкие темпы инфляции сочетаются с положительными темпами экономического роста и ростом внутреннего спроса.
В нашей же ситуации приоритетно не наращивание государственных заимствований, а разработка продуманных проектов структурных преобразований в отраслях экономики, которые дадут предприятиям сигнал для инвестирования как собственных, так и заемных средств в реальный сектор, а также выстраивание ясной долгосрочной налоговой и бюджетной политики со стороны государства. Ну и, конечно же, о чем мы с вами уже говорили, повышение эффективности бюджетных расходов.
— В одном из интервью вы заявили: «Госдолг — это последнее, на что бы я пошла. Ставки будут подрастать, это, в свою очередь, будет вести к росту расходов на обслуживание долга и вытеснению из бюджета других расходов». По состоянию на 1 января 2017 года совокупный госдолг, внешний и внутренний, включая госгарантии в рублях и валюте, составляет 11,1 триллиона рублей, или 12,9 процента ВВП. Расходы на обслуживание госдолга в федеральном бюджете 2017 года — 728 миллиарда рублей, 4,5 процента совокупных расходов, или 0,83 процента ВВП. По всем международным критериям бремя госдолга РФ сейчас находится на низком уровне. Не преувеличиваете ли вы опасность его увеличения?
— Несмотря на то что в настоящее время долговая нагрузка Российской Федерации находится на допустимом уровне, динамика основных показателей госдолга свидетельствует об увеличении рисков для федерального бюджета в части роста расходов на погашение и обслуживание государственного долга, а также вероятности сокращения сроков обращения размещаемых облигаций федеральных займов, что влечет за собой дополнительные риски роста расходов на погашение долговых обязательств.
Кроме того, в условиях ограничения емкости российского внутреннего рынка и отсутствия возможности заимствований на международных рынках капитала для большинства российских эмитентов рост государственных внутренних заимствований федерального бюджета может привести к сокращению возможности регионов и российских производителей по осуществлению заимствований на внутреннем рынке и увеличению стоимости их заимствований.
Рост госдолга связан в основном с увеличением объема заимствований за счет размещения облигаций федеральных займов, который вырос в 2016 году почти на 50 процентов по сравнению с 2015 годом.
При этом расходы на обслуживание госдолга в 2016 году составили 621,3 миллиарда рублей и возросли по сравнению с 2015 годом на 19,8 процента, вытесняя другие расходы.
Политика увеличения объемов госзаимствований в 2017 году за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке (около двух триллионов рублей), а также рост доходности на рынке госдолга в 2014–2015 годах привели к тому, что, как вы уже обозначили в своем вопросе, расходы на обслуживание госдолга РФ составят 728,7 миллиарда рублей и возрастут по сравнению с 2013 годом в два раза.
Общество созрело для честного диалога
— Какова ваша позиция по ключевым пунктам пенсионной реформы? Надо ли повышать пенсионный возраст?
— Я не считаю, что пенсионный возраст — это единственная тема, которую нужно обсуждать при обсуждении реформирования пенсионной системы.
Мы сегодня даже не в состоянии дать ответ гражданам на главный вопрос: какой размер пенсии может им обеспечить государство при условии отработки такого-то трудового стажа. Сколько гражданин получит?
— Ответ формулируется в пенсионных баллах, реальное наполнение которых будет зависеть от многих переменных. Этакие трудодни…
— Я не сторонник концепции пенсионных баллов. Если система возмездна, значит, нужно рассматривать ее и с точки зрения доходов, и с точки зрения расходов, и с точки зрения льгот, которые в этой системе существуют. И только целостно анализируя, можно реформировать систему социального страхования. К тому же мы вообще не пытаемся системно стимулировать создание корпоративных пенсионных систем.
Не поняв искомую и справедливую нагрузку на фонд оплаты труда, с учетом уже имеющихся платежей населения за услуги здравоохранения, образования, мы не можем адекватно реформировать всю систему.
Все называемые сегодня цифры возможного повышения пенсионного возраста не базируются на объективных данных, а берутся с потолка либо искусственно подгоняются под сокращение желаемой величины расходов Пенсионного фонда.
Параметры пенсионного возраста должны определяться на основании двух объективных факторов — возраст физического старения работника, когда он фактически теряет основную часть способности к труду, и период получения пенсии. Нельзя устанавливать такой пенсионный возраст, что работник либо вообще не будет доживать до получения заработанной им пенсии, либо будет находиться на пенсии незначительный период времени — год или два.
Пенсионный возраст призван уравновешивать периоды уплаты страховых взносов и получения пенсии — период зарабатывания человеком своих пенсионных прав и период их реализации. Если этот баланс искусственно нарушить, произвольно установив пенсионный возраст, то люди не будут видеть смысла в пенсионном страховании и начнут искать другие пути обеспечения своей старости. На практике это будет означать сокрытие реальных доходов от системы налогообложения и от обложения страховыми взносами. Этого ли мы хотим добиться?
Всем специалистам известно, что распределительные пенсионные системы основаны на механизме солидарности разных поколений работников, и увеличение пенсионного возраста может дать только кратковременный экономический эффект. В долгосрочной перспективе эта мера приводит лишь к росту объема пенсионных прав (чем дольше люди работают, тем больший объем пенсионных прав они себе зарабатывают), за которые придется «платить» не тем, кто их приобрел, а тем, кто в дальнейшем сменит их на рынке труда.
Говоря о финансовой сбалансированности пенсионной системы, необходимо оценивать долгосрочную перспективу развития, а не ограничиваться ближайшим горизонтом бюджетного планирования.
— Как вы относитесь к возврату к прогрессивной шкале НДФЛ с 2019 года?
— Эту тему обсуждают почти каждый год, но пока, как видите, безрезультатно. Прогрессивная шкала может способствовать сокрытию доходов. В 1990-х при ее введении возникло множество проблем, в том числе со сложностью их администрирования. Здесь достаточно много рисков, а выгода неочевидна. Поэтому пока трудно оценить перспективу такого налога. Тем более что эта тема тесно увязана с вопросами соплатежей населения на пенсионное, медицинское и социальное страхование, которые пока никак не обсуждаются.
Чем больше и правдивее мы будем говорить с обществом о чувствительных вопросах социальных реформ — пенсионной системе, личных налогах, соплатежах, чем обоснованнее и доходчивее будем объяснять свою позицию, тем веры нам будет больше. Мне кажется, что общество к этому готово. Мы оберегаем не то, что должны оберегать.