Санкции США против России: прогноз на 2018 год
Санкционное законодательство США (PL 115-44) даёт чёткое представление о параметрах и направлениях американской политики санкций в 2018 году. Закон, принятый конгрессом США 2 августа 2017 года, предполагает конкретные виды отчётности органов исполнительной власти о ходе и направлениях реализации санкционной деятельности против России. Это позволяет спрогнозировать события, которые произойдут в 2018 году и которые во многом будут отражать суть санкционного давления на Россию.
Необходимо понимать, что дух и буква PL 115-44 законодательно определяют Россию как противника США, которому необходимо активно противодействовать и в отношении которого требуется оказывать всеобъемлющее давление. По своей сути PL 115-44 задаёт рамки американской политики в отношении России, в значительной степени исключая возможности для партнёрства и конструктивного взаимодействия. В России не должно быть иллюзий по поводу возможностей развернуть негативные тенденции в ближайшем будущем. Нам также следует избегать недооценки механизмов давления на Россию. Они требуют тщательного анализа и мониторинга.
Итак, в 2018 году органы исполнительной власти представят Конгрессу как минимум семь отчётных документов. Условно их можно разделить на три группы.
Первая группа – это доклады, ключевую роль в подготовке которых будет играть министерство финансов. Американский минфин является ключевым (хотя и не единственным) инструментом реализации санкционной политики. Впрочем, конгресс даёт минфину возможность работать в тесной координации с ЦРУ, госдерпартаментом и другими ведомствами, чья информация может существенно расширять возможности финансовой разведки.
Наиболее ожидаемый документ в этой группе – отчёт о российских олигархах и окологосударственных организациях. Его необходимо подготовить к февралю 2018 года. Он должен содержать в себе список ключевых фигур российского внешнеполитического процесса и близких к государству олигархов и предпринимателей. Конгресс обязывает авторов отчёта дать оценку связей всех лиц из этого списка с правящей элитой и лично президентом России. В тексте должна содержаться информация о любых известных коррупционных эпизодах, связанных с данными лицами. Должна присутствовать информация об источниках их доходов во всех возможных формах, их коммерческой деятельности за пределами России, а также аналогичные сведения о членах их семей. Должна быть представлена информация и об окологосударственных структурах, их деятельности, бенефициарах и тому подобное.
Попадание в отчёт тех или иных лиц или компаний автоматически не означает их включение в санкционные списки. Однако в законе недвусмысленно указывается на то, что отчёт является одним механизмом их пополнения. По крайне мере одно из требований к нему – оценка возможности и целесообразности применения против включённых в него лиц и организаций дополнительных санкций и их включение в чёрный список минфина, а также возможного эффекта для экономики России, США и их союзников.
В теории отчёт может включать в себя самый широкий круг россиян и российских организаций. Однако большой вопрос вызывает алгоритм и методология составления такого отчёта в столь сжатые сроки. Он требует обработки огромного массива информации, ведь фактически речь может идти обо всём государственном секторе России. Это серьёзно повышает вероятность ошибочных оценок, которые могут ударить по самим США. В теории американцы могут пойти по пути компактного отчёта, включив в него список наиболее антизападных, по их мнению, фигур. Однако тонкость состоит в том, что текущая редакция закона не предполагает постоянного обновления отчёта. Поэтому антироссийское лобби может предпринимать активные усилия по максимальному расширению списков.
Следующий отчёт также должен появиться в феврале. Он касается возможностей расширения санкций против лиц и организаций, попавших в чёрный список минфина согласно Указу президента США № 13662. Указ давал возможность вводить санкции для противодействия российской политике по Украине. Тонкость состоит в том, что именно по этому указу проходят секторальные ограничения против финансового и энергетического секторов России, а закон PL 115-44 добавляет в их число также железные дороги, металлургические и обрабатывающие сектора. Пока этот отчёт также должен носить одноразовый характер.
В отличие от первых двух отчётов, следующий потребует более длительной подготовки – его представят только в августе 2018 года, и он будет обновляться ежегодно до 2021 года (впрочем, ничто не мешает расширить эти сроки). Отчёт касается любых незаконных финансовых операций, связанных с Россией или осуществляемых россиянами. Он должен содержать информацию о конкретных нарушениях, результатах расследований по ним, а также сведения о работе с частным сектором по профилактике данного вида деятельности. Попадание в этот отчёт чревато уже уголовными делами. Важно и то, что он должен раскрывать результаты взаимодействия американских ведомств с их коллегами в ЕС и других странах. Иными словами, он подразумевает интернационализацию деятельности американцев. Данный отчёт также является механизмом поиска «дыр» в правоприменительной практике по вопросу антироссийских санкций и включит в себя меры по устранению зафиксированных недостатков.
Следующая группа объединяется разделом PL 115-04 «О противодействии российскому влиянию в Европе и в Евразии». Закон обязывает правительство США взять на себя роль «защитника» суверенитета и безопасности всех стран Евразии, которые являются или могут являться «жертвами» российского влияния. В отношении данной группы ключевым ведомством выступает государственный департамент. Кроме того, реализация политики на данном направлении предполагает широкое применение мягкой силы с опорой на некоммерческие организации в США и странах Евразии (список некоторых из них прямо перечисляется в законе). На следующий год под эти задачи выделяется 250 миллионов долларов – весьма значительная сумма с учётом того, что она идёт во многом на идеологическую и образовательную работу и не требует вложений в инфраструктуру.
На первый взгляд, эта сумма распыляется по значительному объёму задач и стран. Здесь и защита избирательной инфраструктуры, и борьба с коррупцией, и улучшение законодательства, и помощь НКО и СМИ, и борьба с «пропагандой». Однако с учётом низкой затратности такого рода мероприятий и их концентрации только на противодействии России, такая деятельность превращается в серьёзный ресурс давления. По крайней мере выделяемая сумма значительно превышает все расходы, которая сама Россия тратит на институты своей мягкой силы.
PL 115-04 обязывает государственный департамент отчитываться каждый год о проделанной работе по данному направлению, эффективности затраченных средств, достигнутых результатов. Отдельный отчёт подаётся о взаимодействии с зарубежными организациями и их вкладе. Иными словами, американцы ожидают, что их затраты должны быть также усилены затратами на аналогичную деятельность со стороны их союзников в странах ЕС и других государствах. Появление отчёта ожидается 1 апреля.
Следующие два отчёта также должны подаваться ежегодно на постоянной основе президентом США.
Первый из них – отчёт о СМИ, которыми владеет и которые поддерживает Россия. Это тоже своего рода «чёрный список», должно иметь как минимум репутационные последствия. Расчёт здесь как на стигматизацию собственно российских СМИ, так и тех, которые получают поддержку от России в той или иной форме.
Второй – о влиянии России на выборы в Европе и Евразии. Этот отчёт важен в качестве механизма интернационализации американского подхода к предполагаемому российскому «вмешательству в выборы». В отличие от США в Европе и за её пределами позиция американцев воспринимается со скепсисом. Публикация ежегодного отчёта позволит постоянно держать эту тему в поле зрения, агрегируя все сколько-нибудь заметные события и толкая западный дискурс на эту тему к американской позиции.
Наконец, ещё один отчёт связан с имплементацией установки закона на обеспечение энергетической безопасности Украины и других стран, понимаемой как независимость от российских поставок или любых связей с Россией. Речь идёт о содействии реформам энергетического сектора страны, его либерализации, повышении эффективности и тому подобном. Однако здесь же фигурирует противодействие российским энергетическим проектам («Северный поток» и другие) и в целом «российской агрессии». Здесь же прямо говорится о том, что целью американской политики должно стать продвижение экспорта американских энергоносителей в Европу, в том числе для создания рабочих мест в США (то есть американцы используют политический инструмент в конкуренции за рынки сбыта). О достижениях в деле реализации «Акта о поддержке свободы Украины», а также результатах работы по данному направлению госсекретарь должен будет отчитаться в феврале, а затем предоставлять отчёты каждые полгода.
В сухом остатке PL 115-04 задаёт конкретную бюрократическую процедуру и нарратив, в значительной степени определяющий американскую политику в отношении России. В 2018 году будет представлено как минимум 7 отчётов, каждый из которых с большой вероятностью станет поводом для дальнейшего отчуждения России и США. России необходима продуманная политика умных действий, которые позволят управлять конфронтацией, минимизировать ущерб и сохранять внешнеполитическую инициативу.
Иван Тимофеев