Из варяг в местные: как Москва управляет региональной политикой
Исследование «7х7» о зависимости регионов от Москвы
Евгений Урлашов и оппозиция: как Кремль убирает смутьянов
7 сентября 2011 года в Ярославле во время взлета упал авиалайнер Як-42Д. На борту, помимо экипажа, летела ярославская хоккейная команда «Локомотив». В Минске клуб должен был сыграть с белорусским «Динамо». По открытым данным, на высоте в пять метров самолет задел крылом здание радиомаяка, после чего пилоты не смогли посадить транспорт. Часть самолета обнаружили в 900 метрах от аэропорта, вторую — в реке Туношонке. Из 45 человек, находившихся на борту, выжил только один. После проверок Межгосударственный авиационный комитет сообщил, что причиной аварии стала ошибка экипажа.
С официальной версией согласились не все, местный политик Евгений Урлашов после катастрофы даже вышел из партии «Единая Россия». Он утверждал, что одна из возможных причин крушения — Ярославский политический форум, проходящий в Ярославле с 7 по 8 сентября 2011 года и принимающий первых лиц государства. Именно из-за форума экипаж лайнера Як-42Д торопили взлетать, чтобы самолет быстрее освободил полосу для прилетающих на форум гостей.
Ярославский политтехнолог Михаил Красулин считает, что именно тогда в общественном сознании обычных ярославцев оппозиционные настроения получили дополнительный импульс: «Потом в декабре 2011 года общероссийская оппозиционная волна проявилась во многих российских городах, просто в Ярославле она еще совпала с локальной трагедией, которую жители тоже связывали с действиями власти».
Евгений Урлашов — он родился и вырос в Ярославле — в начале нулевых был помощником областного депутата, а после и сам стал мундепом. В конце 2011 года он решил баллотироваться в мэры Ярославля, успешно выиграв их во втором туре у кандидата-единоросса.
В это время в России уже сформировалась и укрепилась вертикаль власти, курс на которую начался фактически с начала президентства Владимира Путина. По мнению политолога из Черноземья, который согласился поговорить с «7х7» анонимно, первоначально процесс централизации выглядел умеренным и вписывался в концепцию восстановления государственных способностей после системного кризиса 1990-х. Но уже в середине нулевых эти процессы приобрели черты того, что мы называем вертикалью власти, то есть когда фактически региональные руководители выстраивались в вертикальную иерархическую систему, как некие представители федеральной власти.
Сопредседатель движения «Голос» Станислав Андрейчук добавляет: «Процесс вертикали власти шел волнами, но он должен был в какой-то момент дойти до самого низа. Просто сначала власть боролась с региональной фрондой, потом уже начала с местной. Нулевые годы, конечно, прошли в стремлении взять под контроль региональный уровень властей, поэтому ключевой точкой здесь стала отмена губернаторских выборов».
В 2004 году в России были отменены губернаторские выборы: регионами начинали управлять из Кремля, поэтому единственная возможность противостоять московской власти — объединиться на локальном уровне, что и получилось сделать у Урлашова в 2012 году и у других кандидатов в разных российских городах на протяжении следующего десятилетия.
В Ярославле, как и в некоторых других российских городах, было сильное отделение партии КПРФ. Политтехнолог Михаил Красулин связывает эту популярность КПРФ скорее не с тем, что люди симпатизируют коммунистическим идеям, а с ее прежней оппозиционностью «Единой России» и прежним региональным партийным руководством (многолетний лидер ярославской КПРФ Александр Воробьев умер в 2021 году):
— Призыв Навального в феврале 2011 года «Голосуй за любую партию, кроме жуликов и воров» хорошо лег на предвыборное позиционирование КПРФ. Люди, которые не хотели видеть во власти единороссов, стали голосовать и за коммунистов просто потому, что КПРФ — не «Единая Россия». Тогда в Ярославской области партия власти получила самое низкое по стране число голосов — 29%. И впоследствии, когда местным политикам нужно было объединяться против единороссов, они делали это на неидеологической основе — и коммунисты, и либералы, и демократы, — рассказал Красулин.
Станислав Андрейчук тоже считает, что, рассматривая региональную политику, не стоит концентрироваться на партийных брендах:
— Региональная политика более сложная в этом смысле, потому что от «Справедливой России», КПРФ, ЛДПР и других партий могут идти самые неожиданные люди в регионах. Просто это не такая черно-белая политика с хорошими и плохими ребятами. Большинство этих ребят серые, у них есть свои группы влияния и интересы, поэтому они даже сейчас продолжают конкурировать друг с другом.
После «Болотных протестов» в 2012 году власть решила пойти на уступки и отдать дань демократии — выборы губернаторов были возвращены, но в специфической форме. По мнению политолога из Черноземья, нынешние выборы губернаторов лучше всего можно назвать «организацией голосования по одобрению кандидатуры Кремля».
— Кремль быстро сориентировался. С одной стороны, он придумал фильтр, который не позволял прорваться во власть неодобряемым кандидатам, то есть хочешь не хочешь — губернатором станет человек Кремля. С другой стороны, вернув выборы губернаторов, Кремль усилил легитимность губернаторского корпуса — выборы всегда будут смотреться более выигрышным вариантом, чем прямое назначение губернатора в Областной думе, как это было до 2012 года.
Параллельно с выстраиванием иерархической зависимости глав регионов от Москвы, Кремль формировал и инструменты удаления ненужных чиновников и политиков через силовые структуры и законодательные ресурсы.
Деятельность Урлашова не вписывалась в привычную политическую вертикаль. За время муниципальной работы Урлашов особое внимание уделил внешнему облику Ярославля. К тому же он заявил о желании участвовать в выборах областного уровня — учитывая его рейтинг, скорее всего, власти опасались успешной кампании. Региональный уровень власти традиционно воспринимался как ступень на федеральные уровни.
В ночь со 2 на 3 июля 2013 года Урлашова задержали сотрудники местного подразделения МВД по экономической безопасности — его подозревали в вымогательстве взятки размером 14 млн руб. Через три года Урлашова признают виновным и приговорят к 12,5 годам лишения свободы в колонии строгого режима и штрафу в 60 млн руб.
Арест Урлашова спровоцировал в Ярославле новую волну протестов — первые митинги собирали около трех тысяч человек. Для города с населением в почти 600 тысяч человек — это внушительное число.
Параллельно на государственных каналах велись трансляции оперативной съемки якобы получения взятки Урлашовым. Власти, по мнению политтехнолога Красулина, сделали все возможное, чтобы убедить людей в его виновности — на образе мэра-оппозиционера появились темные пятна, и, раз его задержали, значит он виновен. Кампания в защиту Урлашова была гораздо слабее будущей народной защиты Фургала.
По мнению политолога из Черноземья, даже в такой отстроенной сегодня Кремлем системе все равно происходят сбои, и иногда губернаторское кресло может достаться «не тому» человеку, что и случилось с Фургалом.
Так, в 2018 году был большой сбой системы, который случился из-за пенсионной реформы. Фургала в итоге посадили. Владимир Сипягин, кандидат от партии ЛДПР, который выиграл во втором туре губернаторские выборы у действующей главы Владимирской области и единоросски Светланы Орловой, сам ушел с поста главы области, выбрав депутатство в Федеральном собрании. Итоги выборов в Приморском крае вообще отменили (победу во втором туре одержал коммунист Андрей Ищенко), проведя новое голосование в декабре уже с другими кандидатами. Тогда губернаторское кресло досталось Олегу Кожемяко — он баллотировался на выборы как самовыдвиженец, но в 2019 году стал секретарем отделения партии «Единая Россия».
Последние выборы губернаторов в 2023 году на примере Республики Хакасии, где победу одержал действующий губернатор-коммунист Валентин Коновалов, показали, что сбои до сих пор существуют.
— Если бы Коновалова не было, его все-таки надо было бы придумать, потому что он выиграл выборы, которые полностью были против него — были затрачены чудовищные ресурсы, чтобы продвинуть другого кандидата, но ничего не вышло.
Борис Немцов и мода на варягов: как приезжие политики могут изменить регион
В 1850 году чиновник Иван Аксаков приехал в Ярославскую губернию, чтобы исследовать религиозную идентичность населения. Итогами командировки стали заметки чиновника, в которых он утверждает, что 50% населения Ярославской губернии состоит в тайном расколе. То есть, несмотря на то, что люди ходят в православную церковь, они все равно придерживаются «старой веры».
Этот эпизод очень характерен для Ярославской области, потому что регион исторически считается оппозиционным — во время Гражданской войны здесь было одно из крупнейших восстаний против большевиков, а в 1989 году появилось движение «Ярославский народный фронт — движение содействия Перестройке», участники которого выступали за социальную справедливость и расширение гражданских свобод.
Современный Ярославль — это город, жители которого невольно втягиваются в действия столичных импульсов и трендов. Строя свой быт в 270 километрах от Москвы, ярославцы часто ездят в столицу на выходные, кто-то и вовсе работает там, получая московскую зарплату и пользуясь качественной инфраструктурой. При этом люди не понимают, почему в их родном городе, до которого от Москвы на электричке ехать чуть больше трех часов, обстановка хуже.
В 2013 году, после ареста Евгения Урлашова, в городе появился другой яркий оппозиционный политик — Борис Немцов. В сентябре он прошел в Ярославскую облдуму, где стал работать с антикоррупционными расследованиями.
Приезжих политиков — чаще всего губернаторов-назначенцев — в регионах часто называют варягами.
— Варяг — это внешний менеджер, то есть человек, который не связан с территорией. Он карьерист, приехал ненадолго, его задача — пробыть в регионе без проблем, то есть не сломать карьеру, чтобы продолжить ее дальше, — объяснил этот термин политолог Александр Кынев.
По мнению Кынева, политики-варяги — это не всегда плохо. Например, часто у таких людей нет цели за короткий период набить собственные карманы. Приезжая в регион, варяг хочет продвинуться по карьерной лестнице, поэтому будет действовать, избегая эксцессов.
— Минус варягов в том, что часто они не мотивированы на развитие территории, — продолжил Кынев. — Просто в любой сложной истории варяг будет думать о том, как проще отчитаться. Он не будет думать, как регион развить, что здесь будет через 10, через 20 лет, потому что он и его дети не будут здесь жить.
Если же в регионе будет кризис, то губернатор-варяг не сможет урегулировать конфликт, так как у него нет крепких личных связей, считает политолог. Поэтому в кризисной ситуации такой губернатор мало чего может сделать, ведь для местного сообщества он никто.
— Когда у общества против приезжего политика растет недовольство, то на это очень легко ложится эпитет «варяг», — говорит политтехнолог Михаил Красулин. — Когда политик избирателей устраивает, никто и не подумает нарекать его варягом. Немцов был не ярославский, но он активно включился в местную жизнь и сознательно оказался в зоне досягаемости ярославцев: начиная с того, что любил регулярно ходить пешком и общаться со случайными прохожими, и заканчивая тем, что ответственно погружался в местную повестку.
Сегодня в России 49 губернаторов-варягов из 85, не считая четырех присоединенных регионов. Большинство из них с получением новой должности перевозят команду с собой — то есть заместители и главы министерств тоже могут быть не местными. Это помогает Кремлю построить максимальную управляемость и подотчетность.
Бывший губернатор Ярославской области Дмитрий Миронов, возглавивший регион по указу Владимира Путина, сделал председателем Правительства Ярославской области Дмитрия Степаненко, а председателем Ярославской областной думы — Алексея Константинова. Все они раньше служили в Федеральной службе охраны и окончили один и тот же военный институт.
— Получилось так, что область была в руках выходцев из одной корпорации, — говорит Михаил Красулин. — Кремлю это выгодно: твое распоряжение идет в регионы оперативно, без какого-то искажения. Этого можно добиться с помощью расстановки понятных и управляемых кадров.
Губернаторы без власти: как становятся главой региона или города
После возвращения губернаторских выборов в Кремле возникла серьезная задача — как теперь выбирать и предлагать обществу своего кандидата-назначенца? В 2017 году власти нашли решение, создав Школу губернаторов на базе РАНХиГС. За это время через программу прошли 305 человек, из них 49 человек стали губернаторами и врио глав регионов.
Политолог из Черноземья считает, что создание губернаторских школ — одна из ключевых точек в укреплении политической зависимости регионов от Москвы, ведь, скорее всего, в эту школу уже отбирают проверенных людей, которым нужно просто пройти обучение, чтобы потом Кремль помог им выиграть на выборах.
По какому принципу среди выпускников школы отбирают губернаторов, неизвестно, но эксперты, с которыми поговорила редакция «7х7», считают, что школа губернаторов не отменяет лоббизма интересов — представителям промышленных групп и крупных бизнесов все еще важно, чтобы в регионе стоял свой человек и не мешал им.
Политолог Александр Кынев считает, что нет никакой схемы назначения, каждый случай решается индивидуально: «Есть общий подход, у кандидата должен быть определенный набор характеристик: желательно участие в кремлевских проектах, политическая биография, рекомендации от коллег и так далее. А все остальное, например, в какой регион отправят, зависит от множества других вещей».
Персональный бэкграунд человека может стать не определяющим, а важным фактором в «выделении вотчины». Действующий губернатор Ярославской области Михаил Евраев, по мнению политтехнолога Михаила Красулина, скорее всего был поставлен в этом регионе, потому что обладает продемократической репутацией, под стать Ярославской области.
В апреле 2023 года стало известно, что по аналогии с губернаторской школой власти запускают школы мэров, где обучать будут муниципальных чиновников. К январю 2024 года в России всего в пяти городах сохранились прямые выборы мэра — Абакане, Хабаровске, Якутске, Анадыре и Улан-Удэ.
По наблюдениям политологов, последней ключевой вехой в укреплении вертикали власти стал закон об общих принципах организации публичной власти в РФ, который приняли после поправок в Конституцию. Теперь федеральная власть полноправно может вмешиваться в формирование региональных администраций. Итогом стало то, что основных ключевых чиновников администрации согласует Москва.
— Сейчас региональные политики не только назначаются из Кремля, но и находятся в полной финансовой зависимости от Москвы, — считает политолог из Черноземья. — Регионы сначала отдают деньги в центр, а потом из этого же центра получают их, и губернаторов в этой системе правильнее будет называть операторами по распределению государственных денег на регион.
Раньше была распространена история, когда смутьянов-губернаторов Москва могла наказывать, ограничивая региональное финансирование, но сейчас, по мнению Михаила Красулина, использовать финансовое давление уже не нужно: «Москва его почти не применяет, потому что на местах везде свои люди, все понимают, что и как нужно делать».
С усилением централизации все равно сохраняется возможность попасть в муниципальные структуры. Пример — действующий мэр Тамбова Максим Косенков, который представляет партию «Родина». В 2005 году он состоял в «Единой России» и был главой администрации города, в 2008 году его исключили из партии и лишили муниципального кресла — на Косенкова завели уголовное дело за злоупотребление должностными полномочиями и похищение человека. Это не помешало ему потом снова вступить в избирательную борьбу и выиграть ее.
— Костенков играет по правилам, — комментирует ситуацию политолог из Черноземья. — В случае с главами муниципалитетов, как и с большинством других регполитиков, все просто: либо ты как Косенков встраиваешься в систему, либо ты как Сардана Авксентьева (экс-мэр Якутска) просто уходишь.
Однако влияние региональных политиков в такой системе власти может осуществляться только в рамках заданных Кремлем KPI.
— Зависимость от Москвы низводит региональных политиков в разряд исполнителей московских интересов. С одной стороны мы видим, что привычной политики теперь почти нет, в краткосрочной перспективе, возможно, стоит ожидать еще большего ее исчезновения, то есть еще большей зависимости от центра, но в долгосрочной перспективе централизация ослабнет, полноценная политика вернется, — считает Красулин.
По словам Станислава Андрейчука, местное самоуправление Кремль стал «зажимать» как раз потому, что мэр крупного города, региональной столицы, по своему весу практически всегда был равен губернатору. В ситуации, когда губернатор избран фиктивно, а мэр — горожанами, усиление второй фигуры в общественном сознании неизбежно.
— Миф, что у нас политика в регионах умерла, совсем несостоятельный, — говорит Андрейчук. — Вернитесь на полгода назад — в сентябрь [2023 года]. В Хакасии власть не смогла продвинуть своего губернатора, на выборах в гордуму в Екатеринбурге «Яблоко» набрало 9%, в Великом Новгороде — 7%. Крупные города пытаются взять под контроль, но до конца сделать это у властей не получается, все-таки у любой вертикали власти есть предел. В Новосибирске отменили прямые выборы мэра, но город очень большой, там много разных региональных групп со своими интересами, которые продолжают бороться. В общем, чем сложнее и больше регион, тем на самом деле у него самостоятельности больше и ее сложнее уничтожить.