Виктор Павленко: Давайте проведем референдум и спросим у людей – хотят ли они самостоятельно выбирать мэра. Это станет высшей формой доверия к архангелогородцам!

Мэр Архангельска Виктор Павленко считает, что существующая система управления городом оптимальна и полностью отвечает духу Конституции России. О том, на чем основана такая уверенность и почему предлагаемая реформа местного самоуправления не поможет решить актуальные городские проблемы, он рассказал в интервью газете «Архангельск - город воинской славы».

Установки на отмену выборов нет

– Виктор Николаевич, мы сегодня на пороге перемен в местном самоуправлении. Вы против многих положений внесенного правительством региона проекта областного закона об изменениях в системе МСУ…

– В том, что закон необходимо принимать, сомнений нет. Федеральное законодательство прямо обязывает органы власти субъекта Федерации привести в соответствие 136-му ФЗ действующее областное законодательство. Однако сразу подчеркну: «приведение в соответствие» не означает установку на отмену прямых выборов и исключительно назначение глав администраций. По содержанию регионального закона возможны разные мнения, предложения, изменения и поправки. С этим согласны и депутаты областного Собрания. Федеральный закон носит рамочный характер и не обязывает региональные власти выбирать какую-либо одну модель местного самоуправления для всех муниципалитетов. Закон – это не вынужденная мера, это возможность выбирать. Президент России Владимир Владимирович Путин как человек мудрый утвердил закон, который дал возможность выбирать нам вместе с депутатами областного Собрания ту модель местного самоуправления, которая наиболее подходит конкретному муниципалитету. Это возможность, а не жесткое предписание – только так и не иначе, из чего пока исходит представленный на рассмотрение проект областного закона. Потому мы отталкиваемся от того, что федеральный закон не предписывает отменять прямые выборы глав муниципальных образований и заменять их назначаемыми сити-менеджерами.

– Может быть, есть какие-то ценные указания сверху, которыми руководствуется областная власть?

– За время после принятия закона Владимир Владимирович Путин нигде не высказывался в пользу той или иной модели организации местного самоуправления. Более того, глава государства четко обозначил свою позицию по ключевому вопросу, который мы обсуждаем. Позволю процитировать ответ президента на пресс-конференции 19 декабря 2013 года: «Мэров, конечно, только выбирать! Это очень сложное, тяжелое, опасное горнило власти. Если люди через него проходят, то это, как правило, очень хорошие профессионалы. Мне бы очень хотелось, чтобы муниципальный уровень власти был кузницей кадров, как в таких случаях говорят, чтобы люди оттуда уже дальше переходили и на региональный уровень управления, и на федеральный». Таким образом, президент Владимир Владимирович Путин высказал свою позицию. Далее. На встрече 3 сентября я в присутствии депутатов облсобрания и гордумы напрямую спросил Игоря Анатольевича Орлова: «Вас вызывали в администрацию президента и дали соответствующие установки?». Цитирую ответ: «Меня никогда, за исключением прихода на должность губернатора, администрация ни к чему не принуждала». То есть никаких установок со стороны федерального центра по отмене прямых выборов глав муниципалитетов нет. Мы полагаем, что концепция областного закона должна исходить исключительно из Конституции РФ. Напомню, статья 131-я говорит: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Считаю, что именно исходя из этой нормы Конституции и должны быть организованы подготовка и обсуждение рассматриваемого сегодня законопроекта.

– Все же складывается ощущение, что основой всей суеты вокруг смены системы власти в столице Поморья и в области являются финансовые возможности Архангельска как города-донора. Кому же интересен этот лакомый кусок, за который развернулась борьба?

– Архангельск сегодня собирает в виде налогов 20 миллиардов рублей в бюджеты всех уровней. Мы город-донор. Кроме того, ежегодно в Архангельск привлекаются серьезные частные инвестиции – порядка 15-20 миллиардов рублей. Это огромный ресурс, который должен работать на развитие столицы Поморья. Но к сожалению, у правительства области есть давняя тенденция решать проблемы, порожденные некомпетентным руководством регионом, за счет нашего города. Мы с этим принципиально не согласны. Думаю, что любой мэр, избранный населением, будет в первую очередь отстаивать интересы горожан и отстаивать финансирование Архангельска. Именно поэтому областное правительство стремится навязать городу полностью подконтрольного ему сити-менеджера.

Не было самого предмета дискуссии

– На ваш взгляд, было ли проведено полноценное обсуждение законопроекта?

– Все, что происходило до официальной публикации проекта закона, нельзя назвать его общественным обсуждением. Не было самого предмета дискуссии – проекта закона. Я считаю, что в этом случае был нарушен один из важнейших принципов законотворчества – учет общественного мнения населения. Это тем более важно, что закон напрямую затрагивает конституционные права граждан – жителей Архангельской области. Мы дважды обращались к губернатору с просьбой включить представителя Архангельска в состав рабочей группы, чтобы полноценно участвовать в разработке проекта закона. Нам было отказано. А вот в Мордовии в аналогичную рабочую группу был включен представитель Саранска. В Карелии – представитель Петрозаводска. На мой взгляд, для полноценного общественного обсуждения сначала должна быть опубликована концепция закона, в которой внятно выражена позиция областной власти и ее обоснование. А уже потом, после общественного обсуждения концепции, с учетом всех высказанных предложений – разработан проект закона. В муниципалитетах можно было провести референдумы по выбору той или иной модели организации органов МСУ. Этого сделано не было. Возможно, потому что в этом случае у субъектов законодательной инициативы – у муниципалитетов, депутатов облсобрания – была бы возможность внести альтернативный вариант, опираясь на выраженное законным путем мнение избирателей. В итоге правительство области решило, что его понимание норм федерального законодательства – единственно возможное. Мы с таким подходом не согласны. Кроме того, рабочая группа собирала мнения органов местного самоуправления 26 муниципальных образований. Заполнялась специальная форма. Итог этого опроса до сих пор не опубликован. Мы имеем лишь отрывочные сведения о позиции некоторых глав и председателей представительных органов. Причем сначала официально озвучивалась одна позиция, например, Северодвинском. Потом она кардинально менялась. Мы до сих пор не увидели итог деятельности рабочей группы в виде сводной таблицы с подписями всех глав и председателей представительных органов, в которой позиции всех муниципалитетов были бы четко обозначены. Полноценного обсуждения концепции закона, его исходных установок, самого законопроекта не было. Депутатам облсобрания предложен безальтернативный вариант, в котором не учтено мнение ряда муниципалитетов. Поэтому уже сейчас мы будем готовить поправки.

– А почему же столь глобальный и принципиальный для многих людей вопрос решается без участия населения? Почему бы не провести референдум с вопросом: мэров нужно выбирать или назначать?

– Именно это мы и предлагаем. Не спешить, принять сейчас закон, оставив выборность мэров. Затем провести референдум и, если народ скажет, что нужен сити-менеджер, вернуться к закону, внести поправки. Это будет наиболее демократичный способ.

– Виктор Николаевич, в связи с реформой МСУ много говорится и о финансовой стороне вопроса – обеспечении полномочий муниципалитетов денежными средствами.

– Это ключевой вопрос реформы местного самоуправления, именно об этом говорит президент Владимир Путин. Но к сожалению, данный законопроект никак не затрагивает финансирование полномочий в отношении города Архангельска. А ведь муниципалитет исполняет и переданные ему государственные полномочия, которые финансируются далеко не в полном объеме. Приостановлен закон о развитии Архангельска как областного центра. Нам говорят, что изменились подходы к формированию областных программ. Но мы считаем, что ничего не мешает региональному правительству разработать комплексную государственную программу развития Архангельска как областного центра, объединив в ней все объекты, которые будут финансироваться из регионального бюджета на основании закона о статусе города.

О каком профессионализме речь?

– Популярное в последнее время понятие «сити-менеджер» – вот для меня очень туманны его полномочия и функции. А для вас как, как вы понимаете его суть? Нужен ли он?

– По моему глубокому убеждению, основанному на многочисленных встречах с горожанами, закон в предложенном правительством виде является шагом назад в развитии системы местного самоуправления в нашей области. Более того, он фактически разрушает действующую систему организации власти на местах, что может привести к непредсказуемым последствиям. Конституция РФ прямо говорит об учете исторических особенностей и традиций при организации местного самоуправления. В проекте закона исторические традиции Русского Севера, опыт последних 20 лет полностью игнорируется. Нам говорят о необходимости выстраивания вертикали власти. И собственно, для этого и вводится назначаемый глава администрации – сити-менеджер. Но никакой четкой вертикали власти предложенный законопроект не содержит. Более того, он напрямую подрывает эту вертикаль, порождая коллективную безответственность. Недаром нам постоянно говорят о «разделении ответственности» между областной властью и муниципальными депутатами. В итоге – отвечать за назначенного сити-менеджера не будет никто. Комиссия формируется 50 процентов на 50. Следовательно, губернатор всегда скажет: «Это не я выбирал кандидата». Депутаты ответят: «Нам его навязали». Глава, избранный из числа депутатов, заявит, что он должен был заключить контракт, так как представительный орган утвердил кандидатуру. И потом на прямой вопрос: «А сможет ли глава муниципалитета дать указание сити-менеджеру?» – был получен ответ: «Нет, глава осуществляет только представительские функции. Сити-менеджер действует самостоятельно». В итоге жителям спросить будет не с кого. В связи с этим возникает простой вопрос. Какую ответственность понесли члены комиссии, предложившие кандидатуры для назначения глав администраций Мирного и Новой Земли, а также Котласского района? Какую ответственность понесли депутаты представительных органов этих муниципалитетов, утвердившие данные кандидатуры? Предлагаемая схема не приведет к построению четкой вертикали власти. Альтернативой ей может и должна быть команда единомышленников, равноправных партнеров – избранных населением глав муниципалитетов, возглавляемая всенародно избранным губернатором.

– Авторы закона постоянно говорят о профессионализме назначаемого сити-менеджера. А губернатор сетует на то, что выборные главы не справляются со своими обязанностями и это главная причина для отмены выборов. Неужели все сразу изменится при назначении сити-менеджеров?

– Неясна сама процедура отбора сити-менеджеров, нет ни квалификационных требований к этой должности, ни критериев оценки кандидатов. О каком профессионализме тогда может идти речь? Считаю, что прямые выборы главы муниципалитета – это высшая форма демократии, прямое волеизъявление народа. Это прямо соответствует Конституции и обеспечивает принцип разделения властей, их баланс. Конкуренция на выборах – наиболее эффективный механизм подготовки и отбора профессионалов. Не случайно после эксперимента с назначением губернаторов принято решение о возвращении к прямым выборам глав регионов. Создавать дополнительное звено в виде сити-менеджера и делать многоступенчатую систему исполнительной власти в Архангельске нет никакого смысла. Поэтому мы пришли к общему мнению с депутатами гордумы, выбранными населением, что в городе менять систему организации местного самоуправления не надо. Зачем городить огород? Для Архангельска, как и Северодвинска и Новодвинска, Котласа, Коряжмы, существующая система оптимальна. Напомню, что в Архангельске уже дважды пытались ввести институт назначаемого главы администрации и отменить выборы мэра. И дважды население, депутаты горсовета высказывались решительно против этого. Получается, что недавняя история ничему не научила разработчиков данного законопроекта. Отменяя выборы, авторы закона тем самым говорят архангелогородцам: вы не в состоянии распорядиться своими правами, вы до этого не созрели. Думаю, что большинство жителей Архангельска – исторической и культурной столицы Русского Севера – так не считают. Наоборот, наши избиратели – грамотные, политически квалифицированные граждане. Что и подтверждают последние выборы. Отмена прямых выборов повлечет за собой негативную социально-психологическую обстановку и, как следствие, отказ избирателей от участия в голосовании. Это приведет к падению доверия жителей к депутатам и выбранному ими главе муниципального образования. Встанет вопрос о легитимности действующих представительных органов, председатели которых по новому закону после окончания полномочий избранных мэров автоматически становятся главами МО. Но закон обратной силы не имеет. Мы, избиратели, выбирали этих депутатов не для того, чтобы кто-то из них становился главой муниципалитета. Напомню, что явка на последних выборах мэра Архангельска составила 56 процентов, явка на выборах депутатов гордумы едва превысила 20 процентов.

– Не снижается ли, на ваш взгляд, при реформировании местной власти роль местного самоуправления вообще в связи с таким бурным, полярным по мнениям и характеристикам обсуждением законопроекта?

– В предложенном виде законопроект противоречит закрепленному Конституцией РФ принципу разделения властей. Он разрушает баланс между равноправными органами исполнительной и представительной власти на местах. Сейчас всенародно избранный глава муниципалитета одновременно возглавляет исполнительный орган – мэрию или администрацию. Представительный орган также избирается всенародно. Следовательно, оба органа имеют единственный источник формирования – прямое волеизъявление населения. Это полностью соответствует конституционному принципу народовластия. Предложенный законопроект фактически дробит функции исполнительной власти между главой МО и главой администрации. При этом глава муниципалитета, обладая полномочиями в исполнительной сфере, одновременно является председателем представительного органа. А его депутаты утверждают главу исполнительного органа. То есть налицо не разделение, а полное смешение двух ветвей власти при исключении из участия в их формировании населения. Прямым следствием применения данного закона станет увеличение бюджетных расходов на аппарат управления. Поскольку председатель представительного органа, став главой муниципалитета, будет обладать более широкими полномочиями. Соответственно, будет увеличен аппарат представительного органа. При этом аппарат администрации сокращен не будет, так как ее функции не уменьшатся. Предлагаемая законом модель формирования МСУ противоречит конституционному принципу разделения властей и содержит в себе предпосылки для многочисленных конфликтов внутри муниципалитета. Фактически внутренний конфликт станет трехсторонним: глава – сити-менеджер, глава – депутаты, депутаты – сити-менеджер. При этом не исключены конфликты между главой муниципалитета и губернатором, депутатами и губернатором. А если сити-менеджером станет человек, неугодный губернатору, то и между муниципалитетом в целом и областными властями.

– Но разработчики говорят о «формировании единой системы органов МСУ для всех муниципалитетов»…

– Предлагаемая законопроектом система организации МСУ противоречит конституционному принципу учета исторических особенностей и традиций населения. Более того, сам законопроект содержит в себе внутреннее противоречие. С одной стороны, районам области разрешено самостоятельно определять порядок формирования представительных органов. С другой стороны, городам жестко предписана единственная модель формирования исполнительной власти – через назначение глав администраций с отменой прямых выборов. В связи с эти возникает вопрос о правовой оценке и толковании норм 136-го ФЗ, внесшего изменения в 131-й ФЗ. Либо субъект Федерации обязан предложить для всех муниципалитетов (или каждого отдельно) один, строго определенный вариант организации МСУ. Или у субъекта Федерации есть право своим законом делегировать эти полномочия муниципалитетам через самостоятельное изменение последними своих уставов. В первом случае предложенный законопроект прямо противоречит 131-му ФЗ. Во втором – он фактически вводит в Архангельской области неравноправие муниципалитетов и органов местного самоуправления, что также противоречит федеральному законодательству. Повторюсь, законопроект не учитывает специфику муниципальных образований Архангельской области, исторические традиции и опыт организации МСУ. Будучи внутренне противоречивым, законопроект вводит «двойные стандарты» для разных муниципалитетов, дискриминируя население в части самостоятельного формирования органов исполнительной власти.

Выборная система предпочтительней

– Вы обсуждали законопроект с депутатским корпусом. Что говорят народные избранники, разделяют ли вашу точку зрения?

– На первый взгляд, законопроект наделяет представительные органы новыми полномочиями в части контроля за исполнительной властью, о чем постоянно говорят его разработчики. Но мы с вами взрослые люди и прекрасно понимаем, как в реальности будет организована работа комиссий по выбору кандидатов в сити-менеджеры. Это наглядно демонстрирует опыт Мордовии, который нам почему-то предлагают в качестве эталона. Ни для кого, в том числе и для членов побывавшей там делегации Архангельской области, не секрет, что роль депутатов представительных органов местного самоуправления в этой республике сведена к нулю. Все они работают на непостоянной основе и фактически собираются раз в год, чтобы поднять руки за бюджет, который видят за день до сессии. Аналогична и роль республиканского законодательного Собрания. Роль избранных депутатами глав МО также чисто декоративная. Поэтому депутатам всех уровней в Архангельской области стоит задуматься, что их ждет в ближайшей перспективе при принятии закона в данном виде. Предложенная законопроектом модель организации местного самоуправления в перспективе приведет к дальнейшему падению авторитета представительных органов и депутатского корпуса у населения. Это прекрасно понимает большинство депутатов городской Думы. Поэтому общая консолидированная позиция всех фракций гордумы – «Единой России», КПРФ и ЛДПР, а также депутатов, избранных от партий «Родина» и «Справедливая Россия», – неизменна: в Архангельске необходимо сохранить действующую систему прямых всенародных выборов мэра как главы муниципального образования и руководителя органа исполнительной власти.

– Вы много общаетесь с горожанами, в частности с ветеранами. Каково их отношение к реформе МСУ?

– Я уже упоминал, что попытки навязать Архангельску назначение сити-менеджера предпринимались дважды – в 2005 и 2010 годах. Оба раза они были отвергнуты и на общественных слушаниях, и при рассмотрении депутатами на сессии горсовета. Сегодня, помимо консолидированной позиции депутатов гордумы, есть официальное решение городского Совета ветеранов, который высказался за сохранение выборов мэра. В пользу выборности главы муниципалитета высказались сотни горожан: педагоги, предприниматели, спортсмены, активисты профсоюзных организаций, работники культуры. Думаю, что не ошибусь, если скажу, что более 70 процентов архангелогородцев выступают за сохранение выборов.

– Виктор Николаевич, вы общались со своими коллегами, с мэрами других городов? Что они говорят по этому поводу?

– По информации Правительства РФ, должность назначаемого сити-менеджера предусмотрена в менее чем 25 процентах общего числа муниципалитетов России и только в 48 процентах городских округов – административных центрах субъектов РФ. Правительство РФ еще в 2011 году признало, что система сити-менеджеров работает неэффективно. Сити-менеджеры фактически не несут никакой ответственности за свою деятельность. И при разделении власти ответственность сняли как с мэров, так и с глав администраций. В итоге наметилась устойчивая тенденция возвращения к ранее отмененной системе прямых выборов (например, в Екатеринбурге, в муниципалитетах Забайкальского края и Смоленской области). Так, в 2014 году Благовещенск и Братск приняли решение о возвращении к прямым выборам главы города. Но самое главное: практика работы других муниципальных образований в области показывает, что институт сити-менеджера неэффективен и не решает главной проблемы – соответствие объемов финансирования полномочий и обязанностей муниципалитета. В целом общее мнение глав городов, входящих в Союз городов Центра и Северо-Запада России, однозначное: выборная система предпочтительней. Это, кстати, совпадает и с мнением президента Владимира Путина.

– Со схемой власти все понятно. А как реформа скажется на простых архангелогородцах, чего им ожидать?

– По данным правительства России, эффективность деятельности органов местного самоуправления не зависит от способа их формирования. То есть введение сити-менеджера никак не скажется на улучшении жизни горожан. Более того, только на переименование мэрии в городскую администрацию потребуется более двух миллионов рублей, а на неизбежное расширение аппарата главы муниципального образования – немалые средства. Назначаемый глава администрации не будет нести ответственности перед населением. Конкурсная комиссия, его избравшая, – орган не постоянный, и спросить за результаты его деятельности жители не смогут. Законопроект предлагает полностью устранить население из процесса избрания главы муниципалитета и главы администрации (сити-менеджера). Тем самым будет разорвана связь населения и исполнительной власти, ослаблены механизмы контроля и подотчетности органов МСУ перед избирателями, утратится возможность отзыва главы муниципалитета населением.

– Нужно ли продолжать проведение реформы местного самоуправления? Или она может быть остановлена?

– Я неоднократно говорил: руководствуюсь не личными мотивами, поскольку мои полномочия как мэра истекают в марте 2016 года. Я 23 года работаю в системе муниципальной, региональной, федеральной власти и убежден, что отмена выборов – это откат назад в развитии местного самоуправления. Даже если это будет сделано, нам потом придется возвращаться к существующей системе. В нашей области назначение главы администрации было реализовано только в трех муниципалитетах: в Котласском районе, Мирном и Новой Земле. Результат плачевный. И мне как человеку, который давно работает, небезразлично, что будет с нашей областью, если произойдет повсеместное внедрение сити-менеджеров. В соответствии с действующим законодательством мэрия направила в областное Собрание предложения по проекту закона о местном самоуправлении.

– Виктор Николаевич, что бы вы сказали накануне принятия законодательства о реформировании органов муниципальной власти жителям Архангельска?

– Мы изначально были настрое-ны на спокойный и рабочий диалог. Но к сожалению, наши неоднократные обращения о включении в состав рабочей группы по подготовке законопроекта представителей крупнейшего муниципалитета области – Архангельска остались без ответа и документ разрабатывался без участия выбранных населением представителей органов местного самоуправления столицы Поморья. Сам проект закона был обнародован на заседании правительства области только 22 августа, опубликован в открытом доступе – 2 сентября, поэтому его обсуждение фактически не проводилось. Поскольку закон напрямую касается прав жителей Архангельска на самостоятельное осуществление местного самоуправления, закрепленных Конституцией России, мы донесли до рабочей группы нашу совместную со всеми фракциями городской Думы позицию о сохранении существующей системы организации местного самоуправления в Архангельске. Мы исходим из того, что нынешняя структура муниципалитета наиболее соответствует духу Конституции РФ. Она предусматривает единый городской округ без деления на районы, прямые выборы мэра, который является главой города и исполнительной власти, и прямые выборы депутатов представительного органа. Эта система отвечает принципу разделения властей и предусматривает непосредственное участие жителей в формировании органов местного самоуправления. Также она обеспечивает сохранение управляемости городом и решает важные общегородские задачи в интересах всех архангелогородцев. Надеюсь, что депутаты областного Собрания проявят политическую мудрость и прислушаются к мнению большинства жителей столицы Поморья.