России необходимы укрупнение и пересборка регионов
Минэкономразвития поделить Россию на 14 макрорегионов – помимо Дальнего Востока и Северного Кавказа, называются Центральный, Центрально-Черноземный, Северный, Северо-Западный, Южный, Волго-Камский, Волго-Уральский, Уральский, Западно-Сибирский, Южно-Сибирский, Енисейский, Байкальский. И хотя речь не об административных единицах, а о социально-экономических территориях, укрупнение можно только приветствовать. В России назрел пересмотр региональных единиц в сторону укрупнения и стандартизации – невозможно эффективно управлять такой огромной территорией, разграниченной на 85 субъектов кардинально разных размеров и форматов. Федеральные округа позволили стянуть их в единый пучок, выстроив вертикаль «регионы – центр», но они ограничились согласующей ролью, в то время как необходима полноценная система взаимодействия равных по значению и потенциалу макрорегионов.
Предлагаемые Минэкономразвития макрорегионы недостаточно крупны, их должно быть ещё меньше. К примеру, та же Сибирь, конечно, слишком огромна и разнообразна для одного субъекта, но, если не брать зону вечной мерзлоты, которую следует выделить в отдельный Арктический край, она вполне гармонично и исторически оправданно разбивается на два края – Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский. О границах и вариантах краёв, губерний и земель можно дискутировать, но представляется, что оптимальный вариант административно-территориального деления должен выглядеть примерно так: 8–9 макрорегионов (край), включающих 3–5 губерний, которые, в свою очередь, состоят из нескольких земель.
К примеру:
Среднерусский край с центром в Москве, состоящий из Черноземной (Воронеж), Столичной, Владимиро-Ярославской и Брянско-Смоленской губерний;
Балтийский край с центром в Петрограде, состоящий из Петроградской, Новгородской, Калининградской губерний;
Южнорусский край (Ростов-на-Дону) – из Кавказской (Кисловодск), Каспийской (Астрахань), Причерноморской (Краснодар), Азовской губерний;
Приволжский край (Самара) – из Верхневолжской (Нижний Новгород), Волжской, Вятско-Камской (Ижевск), Казанской и др. губерний;
Уральский край (Екатеринбург) – из Южноуральской и Североуральской (Нижний Тагил) губерний;
Западная Сибирь (Омск или Новосибирск) – из Тюменьской, Новосибирской, Омской, Алтайской (Барнаул) и др. губерний;
Восточная Сибирь (Красноярск) – из Красноярской, Иркутской, Забайкальской губерний;
Приморский край (Владивосток) – из Хабаровской, Амурской (Хабаровск), Магаданской, Охотской губерний (Петропавловск-Камчатский);
Арктический край (Архангельск) – Западная Арктика, Центральная Арктика (Норильск), Восточная Арктика (Якутск).
Как видно из примеров, предлагается отойти от этнической доминанты в формировании регионов и перейти на территориально-экономическую основу. Речь вовсе не об ущемлении прав многочисленных народностей России – каждая из них важна и вносит свой вклад в российскую государственность. Но необходимо при сохранении всех культурных и языковых прав малых народов отойти от этнического обособления, которое только разъединяет Россию и усложняет, запутывает региональную структуру. В конце концов, нет же русской республики, хотя именно русские являются государственно образующим народом. Более того, все другие народности, по сути, являются обрусевшими, россиянами – и этнические субъекты на уровне республик являются анахронизмом.
При этом изменения следует проводить постепенно, подходя индивидуально к каждому региону (вплоть до проведения местных референдумов). Так, Калмыкия вполне может сохранить название при переводе в статус Калмыкской земли, а в Татарстане при переходе в Казанскую губернию сохранить татарский язык в качестве государственного. Некоторые национальные республики и автономные округа вообще выглядят странными, учитывая их состав. Так, в Республике Адыгея из менее чем полумиллиона населения 70% составляют русские – и зачем ему субъектность, не совсем понятно. Адыгейцам, прекрасному малому народу, давно обрусевшему, вполне достаточно сохранить культурную автономию. Похожая ситуация в Бурятии – из почти миллиона местных жителей этнических бурятов 20%. Понятно, что это исторически бурятские земли и потому следует сохранить этническое название и культурную автономию – но в виде Бурятского земства в составе Забайкальской губернии Восточно-Сибирского края.
Что касается Кавказа, то большинство этнических названий необходимо сохранить (но с переходом из статуса республик в земства), однако само обособленное положение региона должно остаться в прошлом. Как и в случае с Крымом, побывшим в переходный период отдельным федеральным округом, Кавказу необходимо завершить переход из эксклюзивного региона и стать частью большого Южнорусского края. Такое включение в региональное строительство пойдёт только на пользу северокавказским народам, включив их в хозяйственное развитие Юга, которое происходит большими темпами.
Таким образом, укрупнение административно-территориального деления не самоцель – оно призвано стать инструментом решения сразу нескольких задач. С одной стороны, учитывать культурно-исторические особенности регионов, с другой – формировать потенциально равнозначные социально-экономические и гражданские условия для развития. С одной стороны – давать ощущение малой родины (без акцента на этническую особенность), с другой – чувство принадлежности к огромной неделимой стране. В конце концов, инициатива по обустройству родной земли местных жителей должна состыковываться с вертикалью центральной власти, и с обеих сторон они должны подвергать жёсткому контролю прослойку региональных управленцев.
Для достижения такого сочетания нужно 4-уровневое измерение: община как первичный (или даже нулевой) уровень – земли как объединение общин (вместо областей) – губерния как совокупность земель – край как совокупность губерний (уровень перед общегосударственным).
Общины как первичное звено региональной структуры могут быть совершенно разными (их как раз не надо сильно стандартизировать), главная черта и качество – это самоорганизация живущих друг с другом граждан, чувство ответственности за ближнего. Собственно, это и не власть как таковая. Община – это самоорганизация на местах, она возможна там, где хотя бы каждый второй знает друг друга в лицо или слышал о нём, когда каждый держит ответ перед каждым и всеми. Жители общины могут формировать некие исполнительные органы (Советы), которые следят за порядком, проводят в жизнь общегосударственные и региональные решения, формулируют инициативы для вертикали власти и делегируют туда своих представителей.
Земли, в свою очередь, уже формируют полноценные органы самоуправления (Земства) и выбирают туда лучших представителей общин (Советов) из социально-значимых профессиональных групп – врачей, учителей, инженеров, строителей, работников сельхозпредприятий, бизнесменов и пр. В полномочия Земств входят вопросы регионального значения, взаимодействие с вертикалью власти, соорганизация и софинансирование региональных и федеральных программ, а также контроль за исполнением поставленных государственных задач. Лучшие из Земств участвуют в управленческой деятельности на уровне губернии (постоянно) и края (Съезды).
В губернии работает представительный орган Земств, тесно взаимодействующий с губернской законодательной властью (или даже будучи его частью), избираемой на выборах, и губернатором, назначенным главой края при согласовании с земствами. Глава края назначается главой государства и отвечает за работу губернатора и Земств, обладая полными правами по реализации воли главы государства. В то же время Земства могут напрямую вносить предложения главе края (Съезды) и следить за их реализацией губернатором.
Таким образом, получается многоуровневая, прозрачная и взаимозависимая цепочка ответственных друг перед другом представителей региональных властей, каждый из которых обладает реальными полномочиями и функциями, но не имеет монополии в региональной власти. Самыми уязвимыми в этой административной системе являются губернаторы, которые попадают между молотом (главой государства и его уполномоченным главой края) и наковальней (народом в лице Земств и Советов).
Идеальных схем не бывает ни в какой сфере деятельности, в том числе и в административно-территориальном управлении – в любой структуре найдутся проблемные узлы, противоречия и лагуны для коррупционеров. Однако укрупнение субъектов при сочетании жёсткой централизации с поддержкой инициативы граждан позволит свести недостатки регионального госуправления к минимуму и решит многие проблемы современной федерации. В то же время следует признать, что данная тема чрезвычайно чувствительная и приступать к ней надо предельно аккуратно, продуманно и без революционных решений, которые могут обострить межнациональные отношения и сыграть на руку радикалам. Но и ничегонеделание с нынешней административной системой способно привести к негативным последствиям – укоренить этнические различия, создать предпосылки к региональному сепаратизму, запутать и так крайне сложные взаимоотношения разных субъектов.
Главная же задача реформы – создать на огромной разнообразной территории России равнозначные и объединённые одной политической волей, максимально использующие потенциал местных жителей регионы. Не провинциальные периферии, а центры развития страны.
Эдуард Биров