Агломерации: плюсы, минусы и варианты развития

Стремительный рост населения Московского региона в последние 20 лет способствовал появлению крупнейшего мегаполиса Европы. Он отличается высоким качеством жизни, новой экономикой и устойчивым финансовым рынком. Однако эта стихийная урбанизация происходила за счет переезда наиболее активных и работоспособных людей из других регионов. В результате проблема равномерного развития территорий нашей большой страны обострилась как никогда. Не случайно в последние годы мы наблюдаем острые споры вокруг стратегии пространственного развития России, идеи строительства новых городов и проектов развития агломераций. На мой взгляд, агломерационный вариант выглядит наименее болезненным для общества, а значит, и более жизнеспособным.

Алексей Николаевич Расходчиков, председатель фонда «Московский центр урбанистики „Город“», кандидат социологических наук

Чаще всего в экспертных выступлениях и стратегиях экономических институтов речь идет о городах-миллионниках и региональных центрах. Выдвигается простая идея — ускоренное развитие 10–20 крупных городов до уровня 3–5 миллионов жителей даст нам рост экономики и качества жизни. В этой математической модели, как обычно, не учитываются социальные последствия такого экономического роста. Хотя даже на уровне элементарной арифметики очевидно, что прибавление 20–30 миллионов жителей в больших городах может произойти только за счет малых и средних городов, из которых уедут люди, или массовой миграции из стран СНГ.

В первом случае возникает вопрос, а что делать с малыми городами, которые, лишившись человеческого ресурса, будут обречены на исчезновение? Смогут ли доходы от роста десятков мегаполисов покрыть расходы на консервацию или закрытие сотен малых и средних городов? Здесь важно понимать, что для жителей небольших городов этот процесс будет чрезвычайно болезненным, а для государства — довольно долгим. Не стоит забывать, что среди малых городов есть исторически значимые, с уникальными памятниками и объектами культурного наследия, а опыта переселения людей из деградирующих территорий у нас, по сути, нет.

Развитие мегаполисов за счет массового притока мигрантов из ближнего зарубежья также имеет вполне очевидные минусы. В Москве и Санкт-Петербурге миграционный вопрос уже ощущается достаточно остро, хотя это и не принято обсуждать в публичном пространстве. До формирования полноценных гетто, правда, еще не дошло, но южные и восточные округа Москвы за границами Третьего транспортного кольца уже испытывают серьезное миграционное давление. Громкие межэтнические конфликты в Митино и Кузьминках наглядно демонстрируют, что ситуация может развиваться в опасном направлении. Пример европейских стран и США показывает, что некогда популярные идеи «плавильного котла» и «мультикультурализма» в последние годы демонстрируют явные сбои.

Не стоит забывать, что среди малых городов есть исторически значимые, с уникальными памятниками и объектами культурного наследия, а опыта переселения людей из деградирующих территорий у нас, по сути, нет

К сожалению, экономисты часто забывают, что большие города не воспроизводят население, их рост может происходить только за счет миграции извне. Еще 100 лет назад это убедительно доказали представители Чикагской школы на примере североамериканских городов. Если для Индии и Китая это может быть не проблема, для нашей страны такая стратегия может обернуться демографической катастрофой.

#466672_300#

Главная проблема малых и средних городов в том, что они чаще всего не способны формировать диверсифицированную экономику и разнообразие городских услуг для жителей. Даже наличие промышленных предприятий не спасает такие территории от болезненного оттока молодежи и трудоспособного населения. Современный горожанин требует разнообразия на рынке труда, в возможностях получения образования, в культуре и досуге, доступных местах отдыха и общественных пространствах. Небольшой город просто не способен обеспечить все эти функции одновременно, заинтересовать молодежь и создать возможности для карьерного роста и профессионального развития тысячам своих жителей.

По расчетам экономистов, для полноценного развития территории должны обладать населением от 500 тысяч жителей и диверсифицированной экономикой, иметь возможности предоставления качественного образования по широкому кругу специальностей, производственные мощности и развитую сферу услуг. Неудивительно, что основные усилия правительства, направленные на развитие территорий, сегодня концентрируются на агломерациях больших городов, обладающих достаточным потенциалом для развития.

Агломерации без мегаполисов

Однако агломерации не всегда формируются вокруг мегаполисов. В мировой практике немало примеров, когда сеть небольших городов создает вполне комфортное для людей и успешно развивающееся пространство. Специалисты ЦНИИП градостроительства РААСН (с 2017 года ЦНИИП Минстроя России) еще в начале нулевых выделили около 150 стихийно сложившихся на территории страны агломераций. Эти пока условные объединения городов обладают достаточным человеческим потенциалом и хозяйственными ресурсами для полноценного развития. Для того чтобы эти теоретические и расчетные модели из условных и потенциальных превратились в реальные возможности для жизни людей и развития экономики страны, требуются целенаправленные инвестиции. И, что не менее важно, современные подходы к управлению развитием территорий на основе анализа данных, цифровых сервисов и применения концепций умного города. В прошлом году специалисты фонда «Московский центр урбанистики „Город“» проверили возможности формирования модели распределенной агломерации на примере группы городов южного Подмосковья. В эксперименте приняли участие близко расположенные города: Чехов, Серпухов, Ступино, Пущино, Протвино и Кашира.

#466698_300_d#

Центром этой стихийно формирующейся агломерации выступает самый большой из городов — Серпухов — с населением 133 тысячи жителей и годовым бюджетом около 9 миллиардов рублей. Близость к Москве создает для этой территории как определенные преимущества в виде высокодоходного рынка труда и туристических потоков, так и существенные риски в виде постоянного оттока трудоспособного населения. При этом ни один из городов агломерации не обладает полным набором необходимых для развития ресурсов. В Серпухове и Чехове нет крупных университетов, в результате большинство молодежи уезжает учиться в другие города и не планирует возвращаться назад. Пущино и Протвино — наукограды 1970-х с довольно сильной научной составляющей, но уже много лет теряющие население из-за узкой специализации. Ступино — важный промышленный центр Подмосковья с типичными проблемами промгородов советской эпохи. В современных условиях ни один из этих городов по отдельности не обладает достаточным потенциалом для развития.

А теперь давайте представим, что все эти территории объединены в агломерацию с хорошей связанностью городов и общей стратегией развития. Мы получаем уже территорию с населением около 400 тысяч жителей, 30 миллиардов рублей бюджета и, что не менее важно, с достаточным разнообразием функций. Так, Чехов обладает значительным культурным потенциалом за счет расположенного недалеко от города музея-усадьбы А. П. Чехова «Мелихово» и собственного драматического театра. Здесь ежегодно проходят культурные мероприятия, например популярный театральный фестиваль «Мелиховская весна». В городе развита спортивная составляющая за счет известной гандбольной команды «Чеховские медведи», есть дворец спорта «Олимпийский», где проводятся крупные спортивные соревнования. Пущино и Протвино обладают значительным потенциалом в передовых областях современной науки, что формирует основу для развития образовательной функции. Ступино может выступать промышленным кластером агломерации, обеспечивающим рабочие места и рост экономики.

Важным ресурсом развития этих территорий может стать богатое историческое наследие, включающее десятки памятников и туристических объектов. Выгодное расположение агломерации в центре туристического треугольника Москва — Тула — Калуга обеспечивает массовые потоки в формате туризма выходного дня. Анализ данных сотовых операторов позволяет оценить объем входящих туристских потоков агломерации в 1,5–3 миллиона человек в зависимости от времени года.

#466742_300_d#

Одним из востребованных направлений развития может стать формирование медицинского кластера, способного обеспечить потребности населения в качественном медицинском обслуживании, а также подготовку и трудоустройство специалистов. Основой этого направления развития может стать Пущинский биологический научно-исследовательский центр, включающий девять научных организаций, специализирующихся на биологических исследованиях и передовых разработках в области медицины.

Плодородные земли районов сегодня используются преимущественно под стихийную коттеджную застройку ввиду высокого спроса москвичей на пригородные дачи. Хотя, по мнению местных жителей, не менее перспективной может быть стратегия развития сельскохозяйственного производства, что действительно более целесообразно с учетом огромного рынка сбыта столичного региона.

Развитие образовательного потенциала территорий требует создания полноценного университета с широким выбором направлений подготовки специалистов. Практически идеальной площадкой для такого вуза могло бы выступить Протвино, когда-то передовой наукоград с первым отечественным ускорителем элементарных частиц — крупнейшим адронным коллайдером. Здесь продолжает работать Институт физики высоких энергий и филиалы ведущих научных центров в области физики элементарных частиц. Несколько обособленный город с научными традициями и интеллектуальной средой мог бы стать очень перспективной площадкой для формирования современного университетского города — города-кампуса по примеру Массачусетского технологического университета.

Законодательные сложности

Эта довольно перспективная модель взаимосвязанного развития комплекса городов на практике сопряжена с целым рядом проблем. Главная из которых — отсутствие юридически закрепленных процедур развития агломераций. Только в прошлом году в стратегии пространственного развития было уточнено понятие «городская агломерация» как совокупность компактно расположенных населенных пунктов с общей численностью населения от 250 тысяч человек. Однако для скоординированного развития необходима система управления, способная организовать взаимодействие муниципальных властей. При этом совсем необязательно создавать новые надмуниципальные структуры и плодить чиновников. В ряде стран с такой задачей справляются небольшие по численности структуры, больше напоминающие проектные офисы во главе с авторитетными политиками. Организация взаимодействия муниципалитетов, бизнеса и жителей — вопрос скорее политический, чем административный, где профессионалы могут сыграть гораздо большую роль. Так или иначе какая-то форма агломерационного управления должна получить законодательное закрепление.

Пока вопросы объединения территорий у нас решаются через присоединение к основному городу близлежащих населенных пунктов. Других правовых возможностей просто не предусмотрено законодательством. Стоит вспомнить, что подобная модель уже применялась в прошлые годы, когда сельские территории входили в состав городских округов. В большинстве случаев это приводило к перераспределению ресурсов в пользу города и значительной деградации сельских районов. Аналогичный эффект можно прогнозировать с объединением городов. С потерей собственного бюджета и муниципальных администраций малые города, скорее всего, повторят судьбу медленно вымирающих сельских поселений. Город, даже небольшой, слишком сложная социальная система, чтобы ею можно было дистанционно управлять из вне. Он требует внимания к местным проблемам, участия жителей и значительных усилий органов местного самоуправления для поддержания жизнеспособности и развития.

Общая стратегия

Еще одна важная задача — разработка общей для комплекса городов и территорий стратегии и территориального плана развития. В отличие от городских и региональных программ агломерационные планы должны учитывать показатели взаимного влияния территорий, характер функционального взаимодействия городов, реальные данные маятниковой миграции населения и востребованности различных секторов городской экономики. Такая система в чем-то напоминает советскую систему планирования и распределения, правда, с важной поправкой на современные технологии сбора и анализа данных, а также новые возможности компьютерного моделирования.

#466670_300#

Кроме того, агломерационное моделирование должно охватывать только часть направлений и секторов, наиболее важных для взаимосвязанного развития городов, таких, например, как общественный транспорт, жилищное строительство, занятость и подготовка специалистов, медицинские услуги и туризм. Главная задача — при невозможности каждого отдельного города обеспечить своих жителей всем необходимым создавать возможности взаимодополняющего развития разнообразных функций.

Еще одним вопросом, имеющим решающее практическое значение, является обеспечение связанности городов и территорий внутри агломерации. Только когда житель одного города может быстро и удобно добраться до другого, можно говорить о реальных агломерационных эффектах. Очевидно, что муниципалитеты не обладают достаточными ресурсами для развития дорожной сети и создания комфортной системы междугороднего общественного транспорта. Здесь, безусловно, потребуется помощь федерального бюджета. Стоит заметить, что и стратегия пространственного развития России, и программы инфраструктурного развития Минстроя такие возможности предусматривают. В целом на федеральном уровне давно сложилось понимание необходимости приведения в нормальное состояние дорог и важности развития системы общественного транспорта.

Конечно, пространственное развитие страны будет происходить по нескольким направлениям одновременно. Рост городов-миллионников вполне естественный процесс, когда концентрация людей и финансов создает условия для дальнейшего роста. Не обойтись нам и без новых городов, при создании которых могут быть использованы современные технологии энергосбережения, здорового городского планирования и умного городского управления. Однако эти векторы развития не решают проблемы малых и средних городов, в большинстве своем пребывающих в плачевном состоянии и требующих стимулов для развития.

Новые подходы к формированию распределенных городских агломераций способны значительно улучшить качество жизни сотен небольших городов, создать условия для их экономического и социального развития. Не стоит забывать, что одной из главных проблем для нашей страны остается демографическая ситуация или сокращение населения, а ускоренный рост мегаполисов будет только обострять ситуацию. Конечно, сохранение и развитие малых городов само по себе не приведет к росту населения, однако в совокупности с другими программами поддержки семей может дать ощутимые положительные результаты.