Анализ практики принятия Управлением решений об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований в 1 полугодии 2016 года
Настоящий анализ проведен в целях реализации полномочия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кемеровской области (далее Управление) по государственной регистрации уставов муниципальных образований как контрольной функции в сфере обеспечения соответствия уставов муниципальных образований Кемеровской области, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы федеральному и региональному законодательству, установления типичных нарушений федерального законодательства, а также причин таких нарушений, повлекших вынесение Управлением решений об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Устав, закрепляющий наиболее значимые вопросы организации и функционирования муниципального образования, основополагающие нормы, направленные на обеспечение гарантий осуществления народовластия, является основой местного нормотворчества. Поэтому устав муниципального образования отличается от всех иных муниципальных правовых актов особым порядком принятия.
В развитие положений устава, в соответствии со своей компетенцией, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты. Поэтому соответствие устава муниципального образования федеральному и региональному законодательству, а также своевременное внесение в него изменений имеет принципиальное значение при осуществлении местного самоуправления и является одной из составляющих обеспечения единства правового пространства России.
В соответствии с требованиями письма Главного управления Минюста России по Новосибирской области (№ 54/02-вк-2328 от 19.02.2015), выполняющего функции по контролю и координации деятельности территориальных органов Минюста России Сибирского федерального органа, уставы муниципальных образований, в которые изменения не вносились более трех месяцев с момента вступления в силу соответствующего федерального и регионального закона, считаются длительно несоответствующими действующему законодательству.
Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» решение о государственной регистрации устава принимается регистрирующим органом на основании проверки соответствия устава, муниципального правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, а также на основании результата антикоррупционной экспертизы устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав).
При выявлении противоречий в тексте устава, муниципального правового акта, нарушении процедуры принятия и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов Управление, на основании части 7 статьи 4 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», вправе отказать в государственной регистрации, тем самым предотвратив применение незаконного акта.
При этом принятие Управлением решения об отказе в государственной регистрации устава, муниципального правового акта не является препятствием для повторного представления его для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении (часть 8 статьи 4 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»).
Динамичное развитие законодательства в сфере местного самоуправления обуславливает необходимость регулярного приведения в соответствие с ним уставов муниципальных образований.
В государственном реестре муниципальных образований Российской Федерации зарегистрировано 210 муниципальных образований Кемеровской области (18 муниципальных районов, 16 городских округов, 22 городских поселения, 154 сельских поселения), уставы которых в соответствии с действующим законодательством прошли государственную регистрацию и должны поддерживаться муниципальными образованиями в актуальном состоянии, отвечающем требованиям обновляющегося действующего законодательства.
В 1 полугодии 2016 года в Управление для государственной регистрации поступило 220 комплектов документов, из них о регистрации 103 уставов муниципальных образований и 117 муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований Кемеровской области.
Зарегистрировано 98 уставов и 119 муниципальных правовых акта (всего – 217). В сравнении с первым полугодием 2015 года общее количество зарегистрированных уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований уменьшилось на 2,7 % (1 полугодие 2015 года - 223).
В соответствии с частью 9 статьи 4 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Регистрационные действия Управления, решение об отказе в государственной регистрации заинтересованными лицами в судебном порядке не обжаловались.
В первом полугодии 2016 года Управлением принято 1 решение об отказе в государственной регистрации, в частности, 1 устава муниципального образования, тогда так в аналогичном периоде 2015 года принято 4 решения об отказе в государственной регистрации.
Уменьшение количества отказов в государственной регистрации обусловлено эффективным взаимодействием органов местного самоуправления и специалистов Управления по разработке проектов уставов и актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в целях их приведения в соответствие с произошедшими в прошлом и текущем году изменениями федерального и регионального законодательства.
Управлением отказано в государственной регистрации устава муниципального образования в связи с выявленным противоречием федеральному законодательству. Случаи нарушений порядка принятия уставов и муниципальных актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований отсутствовали.
Заключение об отказе в государственной регистрации Устава муниципального образования «Михайловское сельское поселение» от 11.05.2016 направлено главе муниципального образования для устранения противоречия федеральному законодательству. Копиязаключениянаправленав прокуратуру Прокопьевского района, по результатам рассмотрения которой прокурором района 17.05.2016 внесено представление в адрес главы Михайловского сельского поселения.
Реализуя задачу по оказанию методической помощи органам местного самоуправления по вопросам приведения уставов в соответствие с законодательством, в Кемеровской области сформировалась и продолжается практика уставного нормотворчества. Управлением разработаны Типовые уставы городских и сельских поселений, положения которых обновляются по мере изменения законодательства. Такая форма методической работы по разработке и поддержанию в актуальном состоянии Типовых уставов является наиболее востребованной муниципальными образованиями.
На сайте Управления размещена Памятка по порядку и процедуре принятия уставов муниципальных образований, с приложением образцов документов, требуемых для государственной регистрации.
С помощью разработанной Управлением таблицы ведется анализ соответствия уставов федеральному и региональному законодательству. В таблице фиксируются факты поступления в Управление проектов уставов и проектов актов о внесении изменений в действующие уставы, направления Управлением рекомендаций по ним, разработки Управлением проектов актов о внесении изменений в уставы, а также факты принятия и поступления их на государственную регистрацию, что позволяет отслеживать стадию приведения устава каждого муниципального образования. Таблица размещена на сайте Управления и обновляется ежемесячно.
По сложившейся практике, муниципальные образования представляют в Управление проекты уставов - 129 (аппг - 54), проекты муниципальных правовых актов о внесении в них изменений - 220 (аппг - 201) на предварительную проверку и согласование. Замечания Управления учитываются в полном объеме при доработке проектов или при их принятии.
По инициативе Управления подготовлено 137 (аппг - 48) проектов уставов и 301 (аппг - 19) проект актов о внесении изменений в уставы, из них 68 (аппг - 33) уставов и 101 (аппг - 89) акт о внесении изменений приняты представительными органами местного самоуправления, остальные на стадии принятия.
Увеличение количества поступивших на согласование проектов уставов и актов о внесении изменений на 37 %, а также значительное увеличение разработанных Управлением проектов уставов и актов о внесении изменений в уставы в 6 раз вызвано необходимостью оперативного принятия новых уставов и внесения изменений в действующие уставы муниципальных образований, в связи с изменением способа избрания глав муниципальных образований и регулирования данных вопросов на основании Закона Кемеровской области от 25.12.2015 № 127-ОЗ «О внесении изменения в статью 2 Закона Кемеровской области «Об отдельных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований».
Управлением проводится консультирование по вопросам процедуры принятия актов, прохождения их государственной регистрации, по требованиям к оформлению документов, необходимым для регистрации. В настоящее время получила широкое распространение такая практика, как направление регистрационных документов на предварительную проверку посредством электронной почты с целью оформления документов в соответствии с действующим законодательством. Тем самым, уменьшается количество ошибок, допускаемых органами местного самоуправления.
Кроме того, Управление размещает на своем сайте новостную информацию для глав муниципальных образований по мере изменений действующего законодательства.
Практика проведения правовой оценки проектов способствует качественному и успешному осуществлению деятельности по государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, позволяя устранять нарушения законодательства до их принятия представительным органом муниципального образования, и как следствие, исключить принятие Управлением Минюста России по Кемеровской области решений об отказе в государственной регистрации уставов, муниципальных правовых актов о внесении и дополнений в уставы муниципальных образований Кемеровской области.