Хорошо забытое старое. Какой должна быть местная власть?

Зачем нужны муниципальные округа и почему двухуровневая система муниципальной власти себя дискредитировала. Разбирался политолог Анатолий Цыганков.

Сообщение Хорошо забытое старое. Какой должна быть местная власть? появились сначала на "Республика".

Текст: Анатолий Цыганков

Кто помнит

В Карелии идёт процесс создания муниципальных округов. Суть такой реорганизации в том, что местное самоуправление с уровня поселений вместе с полномочиями и ответственностью переходит на районный уровень, который станет называться окружным. В поселениях прекращается деятельность советов депутатов, как и ликвидируются прямые и всеобщие выборы глав поселений. Местные жители избирать депутатов будут сразу на окружной уровень власти (то что прежде мы называли районными советами), а административные функции в поселениях станут исполнять представители округов (те же главы, с теми же задачами, но не всенародно избранные, а назначенные).

Такая реорганизация приведёт к тому, что действующая сейчас двухуровневая  модель местного самоуправления (поселение — район), упростится до одноуровневой, когда за всё станет отвечать окружная власть. На уровне округа  будет действовать всенародно избираемый совет депутатов. Последние избирают из своего состава председателя совета и на конкурсной основе главу муниципального округа, который возглавляет администрацию.

Итог — местная власть концентрируется на районном (окружном) уровне, управляя  всей территорией сразу (всеми посёлками и деревнями) и распоряжаясь общими деньгами муниципального округа (один бюджет формируется).

Кто помнит недавнюю история местного самоуправления, те знают, что подобная модель действовала в Карелии до 2005 года. А после того как наряду с районной властью образована была в республике ещё и самостоятельная ветвь поселенческой власти, стала складываться ныне действующая двухуровневая модель самоуправления. Федеральное законодательство предоставило регионам право самостоятельно определять сколько будет создано в районах поселений. В Карелии образовали в 2005 году 127 поселений с избираемой представительной и исполнительной властью.

Сам процесс формирования поселений шёл трудно. Федеральный закон требовал, чтобы все населённые пункты одного поселения были так расположены, чтобы местному жителю можно было в течение светового дня пешком добраться до   поселковой администрации. Сразу, скажу, что далеко не всегда удавалось такую «земельную нарезку» провести. Но гораздо сложнее оказалось с передачей полномочий с районного уровня на поселенческий.

Главный вопрос: какой объём власти можно доверить поселениям? Понимая, что свалить все полномочия на глав поселений и депутатов, означало бы обрушить социальную жизнь населения, решено было жизненно важные функции оставить на районном уровне. То есть с них был спрос за жилищно-коммунальное хозяйство, электроснабжение и другие подобные задачи. И тогда же принято было решение, считавшееся временным, что бюджетными деньгами распоряжаться будут районные органы власти, а поселениям они станут спускать сметы для исполнения оставленных им полномочий (дорожное хозяйство, уличное освещение и прочее). Так должна была действовать двухуровневая модель самоуправления до 2009 года (на этот срок устанавливался переходный период).

Но потом на долгие годы растянется вялотекущая нескончаемая реорганизация двухуровневой системы, когда уже сами поселения в Карелии начнут отказываться от исполнения полномочий, передавая их на районный уровень. Объяснение всегда было одно — нет в бюджетах поселений денег и нет кадров управленцев.

За три года, отведённых на переходный период, с 2006 г. по 2009 г., все неясности должны были быть сняты. Чего однако не произошло и по простой причине: из-за  бюджетной нищеты поселений. Власть поселениям передали, а денег на её осуществление не появилось.

Объёмы финансирования в те годы выглядели так: примерно до 37% своих консолидированных доходов районы сами формировали, остальное получали из республиканского бюджета. Соответственно, поселения самостоятельно собирали в доходную часть своего бюджета от 14 до 25%, остальное им на жизнь перечислял районный центр. В такой ситуации ни о какой самостоятельности поселений говорить не приходилось. И всенародно избираемые главы и депутаты поселений не долго праздновали победу после выборов, обнаруживая, что денег в казне поселений с гулькин нос.

В результате скоро вместо первоначальных 39 управленческих полномочий у поселений осталось 12, от остальных они отказались, не имея финансовой возможности их исполнить. А с 2012 г. возникла длительная дискуссия о целесообразности слияния поселений и объединения районных и городских  (райцентровских) администраций. То есть тогда уже фактически началось движение  в сторону модели муниципальных округов. И не потому что кто-то у кого-то хотел отобрать власть, разрушить местное самоуправление, а потому что поселенческая власть стала декоративной, финансово несостоятельной, но с большими тратами на своё административное существование. Разве нормально, когда 70% бюджетных денег поселения, а то и больше, уходили на зарплату нескольких работников поселковой администрации. Всё остальное финансировалось по остаточному принципу. На содержание дорог в нормативном состоянии, на уличное освещение, на создание противопожарных водоёмов и другое нужное оставались хорошо если четверть бюджета поселения.

Местное самоуправление на уровне поселений само себя дискредитировало. Главы и депутаты поселений были беспомощны и преследуемы (прежде всего главы страдали, которых штрафовали решениями судов за неисполнение полномочий возлагаемых на поселения). Система переставала работать. Того что задумывалось в 2005 году не получилось. Потому и возникла мысль: а не вернуться ли к прежней одноуровневой модели местного самоуправления?

Федеральный закон предложил для этого форму муниципальных округов. Вокруг которой сейчас и разгораются споры и страсти. Кто-то  уже воспользовался такой возможностью и создал округ (жители Суоярвского района), кто-то двинулся по этому пути (в Сегежском и Беломорском районах), а где-то одноуровневая модель вызывает неприятие (в Калевальском районе идёт жёсткая заруба, где в двух поселениях жители готовы переходить на окружную модель самоуправление, а в двух других — нет.)

Взгляд изнутри

Поскольку Суоярвский муниципальный округ — это уже реальность, то полезно   послушать мнение о предмете спора председателя совета муниципального округа Наталью Васенину. И особенно её мнение ценно и значимо потому, то она сама находится внутри процесса бесконечной реорганизации с того самого 2005 года, пережив на себе все этапы реформирования местного самоуправления. Она все формы самоуправления на ощупь, как говорится, попробовала. Как редактор газеты «Суоярвский вестник» всегда в курсе местных событий, как депутат райсовета и один из руководителей района непосредственно руководила районной властью (на разных должностях трудилась, в том числе и в администрации района работала больше семнадцати лет). В общем, более квалифицированного эксперта чем она не найти в Суоярвском районе. Прошу прощения, округе, конечно, не привык ещё к новому названию административной единицы. Я и обратился к Наталье Васениной с вопросами.

Наталья Валентиновна, верну вас в далёкий 2005 год, когда закладывались основы нынешней двухуровневой модели местного самоуправления. Вот сейчас, оглядываясь назад, какие бы плюсы и минусы вы назвали в ней?

Я тогда работала в районной администрации и первое с чем мы столкнулись – неравноправное положение поселений. Органы районной представительной власти формировались вне зависимости от численности жителей в населённых пунктах. И люди меня спрашивали: где справедливость? Все поселения имеют в районном совете по три депутата, но в Лоймальском поселении живут более двух тысяч человек, а в Вешкельском – всего четыреста. Я уж не говорю о городе Суоярви, где проживали около десяти тысяч человек, а имели в райсовете тех же трёх депутатов.

При выборах в нынешний окружной совет депутатов всё справедливее. Территория Суоярвского округа разделена была на равные по численности населения избирательные округа, в каждом из которых зарегистрированы примерно по одной тысяче человек. В каких-то случаях депутат будет представлять сразу несколько поселков. Такая система выборов похожа на ту, что применяется при избирании депутатов парламента Карелии. Наш депутат Законодательно собрания избирался не только от Суоярвского округа, но частично ещё от трёх районов — Муезерского, Питкярантского и Сортавальского.

Я избралась в окружной совет депутатов от посёлка Поросозера, где долгое время жила. Не вижу в такой модели управления чего-то нового. Мы вернулись к той схеме, которая когда-то уже была и нормально работала.

Ну, а то что больше не будут избираться депутаты поселений, их главы? Это не хуже для населения?

На мой взгляд, нет. У меня есть примеры на памяти, когда всенародно  избранный глава поселения, шёл на выборы с яркими лозунгами, с разоблачениями. Молодец, умеет ходить на баррикады. И люди, выбирая его, рассчитывали, что он решит их проблемы. А человек становился главой и оказывалось, что быть баррикадным трибуном проще. У нас был такой опыт, когда победивший на конкурентных выборах глава поселения только год отработал и сам попросился в отставку. Не получилось у него. Хотя и человек он хороший. А вот не получилось. Работать главой поселения это совсем другое. Нужно решать проблемы. А ты не можешь зимой организовать очистку дороги от снега. Помню, тогда возникла дикая ситуация, когда покойника на кладбище не могли отвезти на машине, потому что туда дорога не чищена была и родственники тащили гроб с санками по снежной целине. Как к такому, пусть и всенародно избранному главе, люди относиться будут?

Что касается депутатов поселений. Честно скажу, не рвутся местные жители в  депутаты, нет очереди. Говорю это ответственно, поскольку ни одни выборы  организовывала. Задач, которые депутаты поселений решать должны, много, но при всём их желании и добросовестности невозможно это сделать. Бюджеты поселений, скажу осторожно, скромные. А у депутата окружного совета больше будет возможностей для решения проблем, так как иные финансовые ресурсы в муниципальном округе.

А то что при новой модели самоуправления исчезает прежний  критерий — пешей доступности власти. Это разве не минус?

А была такая доступность? Скажем, для жителей посёлков Пийтсиёки или Райконкоски, которые входят в Лоймольское поселение. Никакой пешей доступности и не было. Да и потом, продолжит ведь работать в поселениях территориальные управляющие, только главами они называться не будут. И дисциплины в их работе прибавится. Для местных жителей ничего не изменится.

Депутаты окружного совета будут проводить выездные сессии в поселениях. Это мы уже запланировали. Глава округа также станет отчитываться перед населением. Ничего нового изобретать не надо. Всё это уже было у нас до 2005 года и хорошо работало.

Повторюсь, населению всё равно кто решит их проблемы. Одноуровневая власть или двухуровневая. Важно, чтобы были почищены дороги в посёлке, чтобы в доме было тепло. Свет уличный дороги освещал.

Тогда почему в некоторых районах Карелии с настороженностью относятся к переходу на окружную модель самоуправления? Может быть люди недостаточно информированы о существе вопроса? У вас как у редактора газеты нет ощущения, что людям не разъяснили смысла перехода на новую модель управления?

Могу говорить о своём районе. У нас много было информации и в газете «Суоярвский вестник», и в социальных сетях. Что это будет? Для чего это будет? Что местные жители получат от такого перехода. Я не вижу, чтобы люди сильно волновались по этом поводу. А в других районах – почему? Это зависит от многих факторов. В том числе и от позиции главы поселения. Если он не желает  менять своего статуса, терять зарплату, то и людей на это сумеет настроить. Напугать тем, что их лишают власти. Но это неправда. Власть остаётся на месте. Напротив больше возникает плюсов для развития поселений. Меньше бюрократии, единый  бюджет, деньгами которого можно оперативнее маневрировать, направляя средства на решение тех проблем и в те поселения, где это срочно нужно делать.

А страх перемены — обычное дело для человека. К тому что есть он уже привык, сжился. Пусть что-то и не устраивает его. А тут новое. Вдруг хуже станет?

И как успокоить сомневающихся?

Больше общаться с людьми, отвечать на их вопросы. Люди сами увидят, что при одноуровневой модели управления больше задач решаться будут. В округе появляется один руководитель, который берёт на себя ответственность. Это важно. Депутаты муниципального округа работают как одна команда и контролируют деятельность исполнительной власти. В поселениях существуют общественные советы, куда активные люди приходят, и они в свою очередь напрямую работают с депутатами. В итоге выстраивается гармоничная система самоуправления. Мне она знакома, я при ней уже работала и знаю, что она  эффективная.

Когда ваша команда намерена подвести первые итоги работы окружной власти?

Сейчас мы формируем нормативную базу Суоярвского муниципального округа, а как только эту работу завершим, поедем по населённым пунктам. Оценивать новую модель самоуправления должны местные жители. Так что раза два в год будем проводить выездные сессии в поселениях.

Сообщение Хорошо забытое старое. Какой должна быть местная власть? появились сначала на "Республика".