Кому выгодны бесхозные кладбища и дороги
Как это стало возможным? И кому это выгодно?
Обсудим тему с доцентом НИУ ВШЭ, кандидатом социологических наук Ольгой Моляренко.
Мы смотрели, сколько дорог было зарегистрировано в СССР и сколько из них оформлены сегодня
Существует ли методика, позволяющая определить масштабы бесхозяйной экономики? Откуда, например, известно, что каждая пятая дорога в России - ничья?
Ольга Моляренко: Это можно высчитать косвенными методами. Исследование проводилось фондом "Хамовники" в рамках проекта "Конструктивная роль неформальных отношений в системе государственного и муниципального управления". Мы изучали статистику советского периода по дорожной сфере. В 50-х годах появилась тенденция скидывать все грунтовки с балансов, оставлять у себя только асфальтовые дороги. С конца 2000-х мы наблюдаем обратную тенденцию - возвращение грунтовых дорог на балансы. В общем, с ними ситуация довольно непрозрачна, грунтовки мы вынесли за рамки анализа. Поэтому смотрели, сколько дорог с твердым покрытием было максимально зарегистрировано в советский период, сколько было с тех пор построено и сколько из них оформлены сегодня. Какие-то из этих дорог уже, наверное, ушли в небытие и разрушились, поскольку населенные пункты, предприятия там позакрывались и дороги к ним не нужны. Они тоже списаны с баланса. Могли быть списаны с баланса и какие-то ведомственные дороги, если закрыли, допустим, военные части. Но это уже методологические погрешности. А так все просто: от максимально возможного в советское время и построенного впоследствии отнимаем то, что есть сегодня, и получаем примерно тот объем дорог, который находится в "ничейной" собственности.
А бесхозяйные кладбища как были подсчитаны?
Ольга Моляренко: С кладбищами гораздо труднее. Здесь система была сильно децентрализована, и статистика даже в советские годы не велась. Поэтому мы брали исключительно косвенные оценки. Например, прикидывали, сколько приблизительно у нас должно быть кладбищ, исходя из количества населенных пунктов. Скажем, полагалось примерно одно кладбище на три-четыре небольшие деревни. Но это все, к сожалению, косвенными методами, поэтому статистика очень сильно "гуляет". Тем не менее, исходя из оценок основных акторов в этой сфере, можно сказать, что более 85 процентов кладбищ сегодня не имеют хозяина.
С поправкой на региональную специфику бесхозяйное имущество есть везде
Откуда взялись эти ничейные мосты, кладбища, дороги, водопроводы? Они были чьими-то когда-то?
Ольга Моляренко: В советское время огромное количество объектов строилось хозспособом, то есть без проектной документации и технической подготовки. У тех же совхозов и колхозов было существенное количество инфраструктуры, проложенной хозспособом. Строили без планов, потом брали себе на баланс и сами обслуживали. Именно так появлялись дороги в сельской местности - те, которые сегодня ничейные. Дороги прокладывались и крупными промышленными предприятиями типа КамАЗа. Они могли также прокладываться органами власти или крупными ведомственными учреждениями (например, учреждениями системы ГУЛАГа) для своих нужд. Или какими-то военными ведомствами. До середины 90-х они у них на балансе стояли. А когда началось вставание на рыночные рельсы, от непрофильной инфраструктуры стали массово избавляться. И от дорог, и от детских садов... Да, представьте, сегодня есть даже бесхозяйные детские сады - здания, списанные с балансов и до сих пор не оформленные.
Почему списывали с баланса - понятно. Но почему затем не оформляли?
Ольга Моляренко: На первых порах муниципалитеты могли все это поддерживать, даже не ставя на свой баланс. Был принятый в 1995 году закон о местном самоуправлении, дававший муниципалитетам право заниматься всей социально-экономической деятельностью на своей территории. Неважно, оформлен объект или нет, твой он или бесхозяйный, ты можешь потратить деньги на ремонт. Либо прямым финансированием, либо через муниципальное унитарное предприятие (МУП).
Почему же сейчас это стало проблемой?
Ольга Моляренко: Во-первых, сильно поменялось регулирование местного самоуправления. Раньше муниципалитеты отвечали за все на своей территории, а сейчас они отвечают за исполнение только своих функций (вопросов местного значения). Во-вторых, у нас потихоньку меняется законодательство о государственных и муниципальных закупках. Сегодня для того, чтобы отремонтировать или построить какой-то объект, он должен быть в собственности именно той организации, которая заказывает подобные работы. Параллельно с ужесточением законодательства ужесточились и правила оформления. Раньше имущество просто стояло на техническом балансе у муниципалитетов. А сейчас его нужно ставить на баланс в Росреестре, подготавливать кадастровые планы, вызывать инженеров... Кроме того, чрезмерную активность проявляют контрольно-надзорные органы. Если раньше выделение денег на содержание неоформленной дороги или ремонт неоформленного кладбища могло пройти незамеченными, то теперь контролеры и проверяющие стали более тщательно изучать, на что муниципалитеты тратят деньги. Когда я проводила первое исследование по качеству официальной статистики, я всегда задавала своим респондентам из числа муниципальных служащих вопрос: за что чаще всего вас "кошмарит" прокуратура? Оказалось, очень часто - за бесхозяйное имущество. Никогда не стояло острой проблемы, и вдруг выясняется, что содержание бесхозяйной дороги или кладбища муниципалитет не вправе финансировать из своего бюджета. Честно говоря, приступая к изучению этого явления - ничейной инфраструктуры - я думала, что оно будет менее масштабным. Но на сегодняшний день я еще не встретила ни одного муниципалитета, в котором не было бы хотя бы нескольких бесхозяйных объектов. Это явление очень массовое, и оно практически не зависит от экономического положения субъекта. В Москве тоже есть бесхозяйное имущество. И в нефтегазодобывающих регионах. И в Приморском крае. И на Кавказе. Оно есть везде. С поправкой на региональную специфику.
В Московской области недавно только официально насчитали 560 "проблемных дорожных участков", иными словами - плохих дорог. Из них половина - муниципальные, 20 процентов - региональные, а 30 процентов - ничьи. Но какая разница, кому принадлежит та или иная дорога, если их состояние одинаково? Та, у которой есть хозяин, она же ничем не лучше.
Ольга Моляренко: Я бы так не сказала. Бесхозяйные дороги, они все-таки в более ужасающем состоянии. Даже если муниципальные образования хотели бы сделать что-нибудь минимальное, хотя бы гравия насыпать, им это закон не разрешает. Остается искать обходные схемы, уповать на социальную ответственность какого-нибудь местного бизнесмена или просто призывать население скинуться. Если, скажем, происходит прорыв сети водоснабжения, которая за кем-то числится, эта авария достаточно оперативно устраняется. А если сеть ничейная, начинают долго выяснять, кто же ее собственник. Потом говорят: слушайте, официально мы не имеем права ее ремонтировать, это нецелевое расходование бюджетных средств.
Было сказано: ребята, инфраструктуру надо сокращать. И ее сократили
Немало ничейных объектов расположено на ведомственных землях. Как эти объекты стали ничейными?
Ольга Моляренко: Например, у минобороны и у ФСИН таких объектов огромное количество. Представьте, раньше где-то был военный городок с соответствующей инфраструктурой - домами для офицерского состава, продовольственным магазином, отдельной линией электропередач и подстанцией... А потом было сказано: ребята, инфраструктуру надо сокращать. И ее сократили. Дома на территории этой части были приватизированы, жильцы получили в собственность квартиры. Но весь кусок земли между этими домами, он все равно остался ведомственным. И на нем муниципалитет не может заменить разбитый фонарь или отремонтировать участок асфальта - это нецелевое расходование средств. А минобороны говорит: извините, это уже не наши объекты, мы не будем этим заниматься. Потому что формально на участках минобороны может находиться только имущество, имеющее отношение к деятельности оборонного ведомства, а все остальное они обслуживать не должны. Непосредственно воинская часть уже небольшая, продолжает действовать, дома приватизированы, а снег на остальной территории никто не чистит, за фонарными столбами никто не следит и т.д. Поэтому что делают муниципальные службы? Они, как рассказал мне один начальник управления городским хозяйством, посылают в город свои снегоуборочные машины, а на обратном ходу у тех "случайно" падают щетки, и они чистят "чужую" территорию. Не может же, говорит он, контрольный орган привлечь нас за то, что у нас щетки случайно падают? А для того, чтобы прокладывать асфальт, ремонтировать социальные объекты, приходится обращаться к предприятиям города. Либо нецелевым образом расходовать средства, то есть тратить на одну дорогу, а на самом деле ремонтировать другую. Тратим как бы на эту, на которую официально позволено тратить, а ремонтируем ту, которая нуждается в ремонте. То же самое у нас везде со "фсиновской" инфраструктурой. Там колонии были поселкообразующими предприятиями. И там тоже жилье для сотрудников. Первое время жильцы платили колонии, скажем, за воду, поставляемую колонией по единому водопроводу. Потом это стало запрещено, поскольку колония не является ресурсопоставляющей организацией и не имеет права на оказание этой услуги.
Поселок не может остаться без воды. Значит, какой-то выход все же находится?
Ольга Моляренко: Официально его нет. В том смысле, что муниципалитет должен с нуля строить собственную коммунальную инфраструктуру, не зависимую от колонии, а денег у него на это нет, потому они стараются убедить учреждение продолжать снабжение. Знаете, что чаще всего делают колонии? Они берут и перекрывают поставки на "чужую" часть территории: как хотите, так и выкручивайтесь, стройте свою систему водоснабжения. Что касается минобороны, то оно, в общем, было бы не против отдать инфраструктуру муниципалитету, но для этого надо ее оформить, участки под ней отмежевать, то есть вызвать кадастровых инженеров, поставить в Росреестре на учет... И все это стоит денег. Поэтому они говорят: а зачем нам это нужно? Зачем тратиться, чтобы кому-то отдать? Если муниципалитеты хотят это забрать, то пусть сами и отмежевывают. А муниципалитеты говорят: мы бы с радостью, но если потратим деньги на отмежевание, то это нецелевые расходы. Нам сразу скажут: почему вы межуете чужой участок? Кроме того, если вы что-то кому-то отдаете, то, согласно нашему законодательству, должны этот объект либо отдавать в хорошем состоянии, либо финансировать его ремонт. То есть нельзя довести военный городок до разрухи, а потом передать и сказать: сами восстанавливайте и за свои деньги.
Все неоформленные объекты сегодня проходят естественный отбор
В стране есть и ничейные улицы. А их происхождение каково?
Ольга Моляренко: Это у нас пошло от приватизации многоквартирных домов. Когда муниципалитеты оформляли свою собственность, они говорили: нам принадлежат улицы, дороги, общегородские коммуникации... А когда жилой дом оформлял себе земельный участок, жильцы не очень хотели платить налоги с него и не собирались отвечать за прилегающие территории. Поэтому почти всюду земельные участки под домами оформлены по фундаменту, "по углам дома". И получается, что придомовые автостоянки, придомовые проезды, они ничейные. Управляющая многоквартирным домом компания говорит: извините, а вы нам за обслуживание этой территории не платите, вы даже передать ее нам не можете, потому что она не ваша. А город говорит: извините, дом - это ваша территория, так что за стоянку машин и за проезд к дому отвечайте сами, это не общегородские объекты.
Тем не менее эти объекты существуют, кто-то их содержит, на них зарабатывает. Фактически это незарегистрированные коммерческие предприятия. Так?
Ольга Моляренко: Все неоформленные объекты сегодня проходят естественный отбор. Те из них, которые нужны и пользуются спросом, пусть даже они не оформлены, поддерживаются в относительно нормальном состоянии. А в сельской местности, в исчезающих деревнях все это просто уходит в небытие. Кладбища зарастают лесом, сравниваются с землей, памятники разрушаются, дороги покрываются травой...
Сохранить неоформленные дороги, мосты, кладбища там, где они реально нужны, - есть для этого легальные способы?
Ольга Моляренко: Легальных практически нет. Есть лишь различные уловки. Например, через муниципальные закупки заказываете ремонт одних объектов, а на самом деле ремонтируете другие. Или можно завысить цену контракта с негласной договоренностью, что подрядчик будет у вас содержать не только данные объекты, но еще и те, которые не оформлены. Что еще можно сделать? Можно не завышать цену контракта, но дать подрядчику какие-то льготы или неформальные преференции. Скажем, частная жилищная компания гарантирует, что, помимо вывоза мусора с обычных объектов, она регулярно вывозит еще и мусор с неоформленного кладбища, а мы ей гарантируем, что она в следующем году у нас выигрывает этот же контракт через муниципальные закупки. Есть и другие способы.
На ваш взгляд, проблема бесхозяйного имущества осознается на государственном уровне?
Ольга Моляренко: Она, я бы сказала, очень старательно не осознается. Легче утверждать, что это проблема отдельных муниципалитетов, и тогда не нужно менять законодательство, не нужно выискивать финансовые ресурсы на оформление ничейных дорог, улиц, кладбищ... А как только мы признаем, что эта проблема имеет федеральный масштаб и что в существовании ничейной собственности виноваты не отдельные муниципалитеты, нам придется что-то всерьез предпринимать. Например, объявить амнистию для муниципалитетов по оформлению имущества, упростить регулятивную составляющую или выделить дополнительные средства на оформление. Это настолько дорого, что легче делать вид, будто существование ничейной собственности - локальная проблема. Но эта проблема глобальна. И рано или поздно ее все равно придется решать.
Ольга Моляренко - кандидат социологических наук, доцент НИУ ВШЭ, заместитель председателя экспертного совета фонда "Хамовники" по науке. В 2012 году окончила Факультет государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. В 2016 году защитила кандидатскую диссертацию по социологии управления. Является одним из ведущих специалистов в области полевых исследований местного самоуправления, качества официальной статистики и неформальных отношений в государственном и муниципальном управлении. В 2014 году исследование статистики было признано одним из самых интересных по версии портала "Открытая экономика".