Хмелева Е.Н., Долинина Ю.Л. Заключение на проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ
Хмелева Е.Н., Долинина Ю.Л. (Всемирный фонд дикой природы - WWF). Заключение на проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию)»
Проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию)» (далее – законопроект) размещен для общественного обсуждения на официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения по ссылке http://regulation.gov.ru/projects?type= ... #npa=85531.
Согласно названию и содержанию законопроекта он вводит новую систему организации пользования землями, заменяя деление земель на категории по их целевому назначению включением их в определенные территориальные зоны, внося соответствующие изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, а также в целый ряд других федеральных законов.
Следует отметить, что пояснительная записка и иные документы к законопроекту отсутствуют. В связи с эти невозможно определить цели и зачади, которые по мнению разработчиков предполагается решить принятием этого законопроекта, а также логику, согласно которой предлагаются те или иные изменения в действующее законодательство.
Анализ законопроекта показал, что целый ряд его положений может привести к уменьшению площади особо охраняемых природных территорий, а также лесного фонда.
Замечания к положениям законопроекта, в области регулирования земель, на которых расположены особо охраняемые природные территории
1. Наибольшие опасения вызывают последствия реализации предлагаемой статьи 57 законопроекта, прямо предусматривающей возможность изъятия земель из состава особо охраняемых природных территорий (далее также – ООПТ) и для значительного уменьшения их площади.
Положения статьи 57 законопроекта предусматривают, что со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до 1 июля 2023 года «органы исполнительной власти, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями федерального или регионального значения осуществляют установление границ указанных территорий, исключая из их границ территории, не имеющие природоохранного назначения: земли, занятые населенными пунктами, линейными сооружениями, производственными зданиями, объектами недропользования и другими подобными сооружениями, нахождение и эксплуатация которых в границах особо охраняемой территории не соответствует целям ее создания». Органы исполнительной власти, предусмотренные пунктами 1 и 2 части 1 статьи 57 законопроекта, уведомляют органы местного самоуправления, осуществляющие подготовку правил землепользования и застройки, о состоявшихся изменениях границы особо охраняемой природной территории или лесничества (лесопарка) в месячный срок со дня установления (изменения) их границы с направлением описания новой границы (изменившегося участка границы. Органы местного самоуправления в связи с изменившейся в соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 57 законопроекта границей особо охраняемой природной территории или лесничества (лесопарка) осуществляют внесение изменения в правила землепользования и землеустройства путем установления территориальных зон применительно ко всей территории муниципального образования. «В отсутствии установленных границ особо охраняемых природных территорий или лесничеств (лесопарков), но не ранее 1 июля 2023 года орган местного самоуправления определяет на карте территориального зонирования местоположение их границ в соответствии со сведениями об этих границах, имеющимися у данных органов и (или) в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости сведениями». «Земельные участки, ранее находившиеся в составе особо охраняемых природных территорий, используемые для ведения сельского хозяйства, и исключенные из состава лесничества (лесопарка) или особо охраняемой природной территории, подлежат включению в состав зон сельскохозяйственного назначения»
Фактически, указанные положения будут означать, что из границ особо охраняемых природных территорий будут исключены значительные по площади земельные участки. Предлагаемые положения противоречат ряду действующих законодательных актов.
1.1. Прежде всего, согласно Федеральному закону от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также – федеральный закон об ООПТ) создание федеральных ОППТ и расширение их территорий осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. Соответственно, создание региональный ООПТ осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, придание полномочия «органам исполнительной власти, осуществляющим управление особо охраняемыми природными территориями» по установлению границ этих территорий, противоречит федеральному закону об ООПТ.
1.2. Законопроект не устанавливает порядок и критерии для определения отсутствия природоохранного значения территорий, исключаемых из ООПТ. Федеральный закон об ООПТ допускает размещение хозяйственных объектов и осуществление хозяйственной деятельности, не наносящей вреда природным комплексам в границах ряда категорий ООПТ, с учетом положения о конкретной ООПТ. Во многих случаях, линейные объекты на территории ООПТ (в частности, дороги и линии электропередач) служат для выполнения поставленных перед ними задач, связанных с охраной территории, в том числе от пожаров, осуществлением регулируемого туризма отдыха, сохранением историко-культурного наследия и других.
1.3. Так как термин «объект недропользования», используемый в статье 57 законопроекта, законодательно не определен, то возможны разночтения при его применении. Если, например, под объектом недропользования понимать участок недр, предоставленным в пользование в соответствии с лицензией (как это, например, обозначено в Приказе Ростехнадзора от 29.09.2017 N 401), то в таком случае таким участком может быть и участок, предоставленный в соответствии с лицензией для деятельности, не противоречащей режиму ООПТ.
1.4. Следует отметить, что для некоторых категорий особо охраняемых природных территорий, в первую очередь – национальных и природных парков, нахождение на их территориях населенных пунктов, связаны с выполнением их функций.
Так, в соответствии со статьей 13 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» среди основных, задач, возлагаемых на национальные парки возлагаются задачи по сохранению историко-культурных объектов.
Во многих национальных парках основные рекреационные и историко-культурные объекты расположены в населенных пунктах. Исключение этих населенных пунктов из границ национальных парков повлечет за собой невозможность выполнения этими национальными парками определенных федеральным законом задач по сохранению историко-культурных объектов.
Необходимо отметить, что некоторые особо охраняемые природные территории находятся полностью или частично в границах населенных пунктов. Так, в границах города Москва расположена значительная часть территории национального парка «Лосиный остров», 118 особо охраняемых природных территорий регионального значения. На территории Санкт-Петербурга расположено 12 особо охраняемых природных территорий регионального значения.
1.5. Помимо изложенного, следует также учитывать тот акт, что многие российские особо охраняемые природные территории подпадают под действие международных конвенций и договоров, в частности, Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО.
Таким образом, принятие законопроекта может повлечь за собой исключение земельных участков из состава особо охраняемых природных территорий, включенных в границы объектов всемирного наследия.
Комитет всемирного наследия неоднократно принимал решение о недопустимости ослабления российского законодательства об особо охраняемых природных территориях.
В соответствии с параграфом 15f Операционного руководства по применению Конвенции, полностью уважая суверенитет государств, на территории которых находится культурное и природное наследие, государства – стороны Конвенции признают коллективный интерес международного сообщества к сотрудничеству в деле охраны этого наследия. Государства – стороны Конвенции всемирного наследия обязуются принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для охраны наследия.
Таким образом, законопроект противоречит решениям Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО и его принятие будет являться нарушением обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 15 часть 4) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.
В статье 31 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» установлено, что международные договоры подлежат добросовестному выполнению. Таким образом, законопроект противоречит Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации».
Таким образом, указанные положения статьи 57 законопроекта могут привести к необоснованному изъятию земель из состава особо охраняемых природных территорий, разрушению охраняемых природных комплексов и объектов, нарушению международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных конвенций, и противоречат Федеральному закону от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
2. Подпунктом 3 пункта 2 предлагаемой законопроектом статьи 14.5 Земельного кодекса предусматривается, что «особо охраняемые природные территории, особо охраняемые, созданные в качестве государственного природного заказника или памятника природы» могут включаться в границы различных территориальных зон или одновременно в нескольких территориальных зонах. Таким образом, по смыслу данного подпункта, только указанные особо охраняемые природные территории могут одновременно располагаться в нескольких зонах. При этом, в соответствии с подпунктом 1 пнкта1 статьи 14.13 Земельного кодекса в предлагаемой законопроектом редакции в природоохранные зоны могут включаться земли и земельные участки особо охраняемых природных территорий федерального, регионального или местного значения (за исключением государственного природного заказника или памятника природы). Таким образом, при трактовании предлагаемых норм в совокупности получается, что государственное природные заказники и памятники природы могут быть включены в несколько территориальных зон, но не могут быть включены с природоохранную зону. Помимо логической ошибки, данное положение может означать, за пределами природоохранной зоны режим особой охраны таких ООПТ может быть не обеспечен должным образом.
3. Предлагаемой законопроектом статьей 14.13 Земельного кодекса предусматривается, что «разрешенное использование земельных участков в границах природоохранных зон устанавливается регламентом использования земель с учетом их особого правового режима использования, согласно которому ограничиваются или запрещаются виды деятельности, несовместимые с их природоохранным назначением».
Это положение законопроекта противоречит вступившей в силу 01 сентября 2018 редакции статьи 2 федерального закона об ООПТ, пункт 14 которой устанавливает, что основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков. В случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются положением об особо охраняемой природной территории применительно к каждой функциональной зоне особо охраняемой природной территории. В случаях, если разрешенное использование земельных участков в границах особо охраняемой природной территории допускает строительство на них, в положении об особо охраняемой природной территории устанавливаются предельные (максимальные и (или) минимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Указанные виды разрешенного использования земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не распространяются на случаи размещения линейных объектов. При этом не допускается размещение линейных объектов в границах особо охраняемых природных территорий в случаях, установленных указанным Федеральным законом, а в случае зонирования особо охраняемой природной территории - в границах ее функциональных зон, режим которых запрещает размещение таких линейных объектов.
Таким образом, согласно действующему законодательству, разрешенное использование земельных участков в границах особо охраняемой природной территории устанавливается в положении о конкретной ООПТ с учетом ее особенностей. Из предлагаемых норм законопроекта не понятно содержание регламента использования земель, кем и в каком порядке будет разрабатываться такой регламент и как в нем будут учитываться особенности использования земель, установленные в положениях об ООПТ.
4. Законопроектом предлагается дополнить статью 2 федерального закона об ООПТ пунктом 15, в котором предусмотреть, что «в целях создания новых или расширения существующих особо охраняемых природных территорий (за исключением государственных природных заказников или памятников природы) допускается резервирование земель для государственных или муниципальных нужд». Однако предлагаемая норма противоречит статье 70.1 Земельного кодекса, в соответствии с которой резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, связанных с созданием всех категорий особо охраняемых природных территорий.
Замечания к нормам законопроекта, направленным на регулирование вопросов, связанных с использованием земель лесного фонда
Целый ряд положений законопроекта способствует уменьшению площади лесного фонда:
1. Подпунктом в) пункта 17 статьи 29 законопроекта предлагается дополнить статью 34 Градостроительного кодекса частью 4, подпункт 4 которой предусматривает, что изменение границ территориальной зоны лесного фонда, приводящее к сокращению площади такой зоны, в том числе занятой защитными лесами, допускается в случае, если это осуществляется в связи с недропользованием. Данный пункт противоречит статье 21 Лесного кодекса, предусматривающей возможность строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда, в том числе для осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых. Кроме того, предлагаемое законопроектом нововведение противоречит также статье 11 Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», которая не предусматривает перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в связи с недропользованием. Отметим также, что статья 6 Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» предусматривает широкий перечень видов пользования недрами, и согласно предлагаемому нововведению, сокращение зоны лесного фонда возможно для любого из них. Таким образом, в целом такое нововведение приведет к необоснованному сокращению площади земель лесного фонда.
2. Статьей 33 законопроекта предлагается ряд изменений в Лесной кодекс. Так, законопроектом предлагается новая редакция статьи 6 Лесного кодекса, по смыслу которой из земель, на которых располагаются леса, исключаются леса, расположенные на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, включенные в настоящий момент в такие земли в силу действующих статей 23 (часть 3) и 67 (пункт 1) Лесного кодекса. Кроме того, по смыслу предлагаемой законопроектом редакции части 1 статьи 67 Лесного кодекса лесоустройство в городских лесах так же проводиться не будет. Сами же городские леса включаются в состав рекреационных зон в границах населенных пунктов согласно положениям законопроекта (статьи 14.10 и 103.1 Земельного кодекса в предлагаемой редакции).
В части 1 статьи 10 Лесного кодекса законопроектом предлагается слова «на землях» заменить словами «в границах». Однако есть опасения, что земельные участки лесного фонда, границы которых не обозначены в установленном земельным законодательством порядке, будут необоснованно переведены в земли других функциональных зон.
Часть 2 статьи 10 Лесного кодекса законопроектом предлагается признать утратившей силу, тем самым исключив действующее положение о том, что «леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам».
Законопроектом предлагается признать утратившими силу пункты 2,3,6 и 7 части 1 статьи 21, что исключает из перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускается на землях лесного фонда для разработки месторождений полезных ископаемых; использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; осуществления рекреационной деятельности; осуществления религиозной деятельности.
В статье 25 Лесного кодекса законопроектом предлагается в части 1 пункты 6, 10, 12, 13 признать утратившим силу и тем самым исключить из перечня видов использования лесов ведение сельского хозяйства; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов, а также разработку месторождений полезных ископаемых. Соответственно, законопроектом признаются утратившими силу статьи 38 (Использование лесов для ведения сельского хозяйства), 39 (Выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений), 44 (Использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов) и 45 (Использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов), а также в статьях 43, 63.1 исключаются слова «для разработки полезных ископаемых». Последнее так же означает, что при создании необходимых условий для эксплуатации объектов, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых лесовосстановление или лесоразведение после рубки лесных насаждений производиться не будет.
Полагаем, что отмена указанных видов использования лесов не обоснована и приведет к ущемлению интересов лесопользователей. Так, в настоящее время огромные площади лесов арендуются для ведения сельского хозяйства в части выпаса северного оленя. Из 16 млн га, арендованных для ведения сельского хозяйства, более 90% преднезначено для этой цели. И часто эти же леса используются для заготовки древесины. Несмотря на то, что только около 7 тыс. га лесов используются для использования в целях выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений, но непременным условием для этого вида деятельности является наличие леса, то есть исключение из лесного фонда не осмысленно.
3. Кроме того, согласно статье 57 законопроекта «органы исполнительной власти, осуществляющие установление границ лесничеств (лесопарков) осуществляют установление границ указанных территорий, исключая из их границ территории, не имеющие лесохозяйственного назначения, на которых не могут осуществляться виды использования лесов, предусмотренные Лесным кодексом Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона)». Пунктом 10) части 4 указанной статьи законопроекта также предусматривается, что «если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, земельный участок относится к лесному фонду, а в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к видам разрешенного использования, которые в границах лесничеств, лесопарков лесного фонда не осуществляются, то вид разрешенного использования земельного участка определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в Едином государственном реестре недвижимости. Правила настоящей части применяются в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года». Поскольку в настоящее время в реестр недвижимости включено только 26,2% от земель лесного фонда, то фактически, указанные положения будут означать, что из границ земель лесного фонда могут быть исключены значительные по площади территории, в том числе может произойти существенное уменьшение площади защитных лесов.
Далее, законопроектом предлагается часть 1 статьи 64.1 Лесного кодекса дополнить предложением следующего содержания: "Лесовосстановление может быть осуществлено только на участках лесного фонда", то есть, по сути, только в лесах, что существенно сужает сферу применения данной нормы по сравнению с действующей редакцией.
Также законопроектом предлагается включить в Лесной кодекс новую статью 103.1 «Правовой режим городских лесов». Вызывает серьезные опасения предлагаемый подпункт 6) пункта 2 указанной предлагаемой статьи, который разрешает размещение в городских лесах объектов капитального строительства, указанных в статье 49 Земельного кодекса, что существенно ослабляет статус охраны таких лесов и создает угрозу их потери, что приведет к серьезным социальным конфликтам в городах, чему было уже немало примеров.
Подпункт б) пункта 6 статьи 33 законопроекта, которым предлагается внесение изменений в части 2 и 4 статьи 25 Лесного кодекса, требует текстуальной корректировки, так как в представленной редакции не представляется возможным понять, что имелось в виду разработчиками.
Полагаем, что в результате принятия законопроекта может произойти существенное сокращение площади земель лесного фонда, в том числе защитных лесов. Сокращение площади защитных лесов приведет к утрате их целевых функций, в том числе водоохранных, социальных и других. Будут ущемлены интересы лесной промышленности с последующим падением объемов заготовки древесины и проблемами с обеспечением сырьем предприятий деревообработки. Можно прогнозировать серьезные социальные конфликты из-за сокращения площадей защитных лесов. Изъятие таких значительных площадей из состава лесного фонда создает правовую неопределенность для находящихся на этих землях лесов, непонятно кто будет нести ответственность за их охрану, защиту и воспроизводство, как будет организовано их использование, в случае нынешних эксплуатационных лесов. Все это приведет к увеличению риска катастрофических пожаров, массового размножения вредителей и других неблагоприятных явлений.
В связи с изложенным, текст проекта федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию)» не может быть поддержан и нуждается в значительной доработке, как минимум в части, затрагивающей земли особо охраняемых природных территорий и лесного фонда.