Идея передвижников: когда появятся аптеки на колесах

Хабаровские депутаты направили в Госдуму положительное заключение по законопроекту, который прошел первое чтение еще в феврале 2021 года, но затем застрял в недрах нижней палаты парламента. Документ касается целого ряда вопросов лекарственного обеспечения, в том числе передвижных аптечных пунктов. Как «аптеки на колесах» оказались в заложниках законопроекта о борьбе с монополией на фармацевтическом рынке и надо ли спасать это понятие, выделяя его в отдельный нормативный акт, разбирались «Известия».

В чем суть законопроекта

Депутаты Законодательной думы Хабаровского края направили отзыв в Госдуму по поправкам в федеральное законодательство, касающимся доступности лекарственных препаратов в небольших и отдаленных поселениях. Они предложили разрешить мобильным медбригадам торговлю медикаментами без использования кассового аппарата, так как «не везде доступна сеть Интернет».

Речь идет о законопроекте, внесенном в Госдуму еще в марте 2020 года, в самом начале пандемии коронавируса. В нем говорится в том числе о появлении понятия «передвижные аптечные пункты», которые помогли бы жителям сельской местности и отдаленных территорий. Порядок организации работы аптек, согласно одной из последних версий законопроекта, должно было определить правительство к 1 июля 2021 года.

Проблем с принятием законопроекта, вероятно, не было бы, но в документе передвижные аптеки оказались по соседству с целым рядом других важных законодательных инициатив, которые стали особенно актуальны во время пандемии и касались цен на медикаменты. Законопроект, кроме установления понятия «передвижной аптечный пункт», предлагал обязать аптеки информировать о наличии и минимальной цене лекарственных препаратов в рамках одного международного непатентованного наименования, то есть сообщать, что в продаже есть более дешевый аналог необходимого им препарата. Кроме того, содержался еще ряд мер по ограничению монополизации фармрынка, которые вызвали споры. В этот же законопроект зашили предложение о появлении регистра фармацевтов.

При этом правительство в своем заключении, призывая к доработке законопроекта в целом, в частности, поддерживает принятие понятия передвижных аптечных пунктов.

Первое чтение законопроект прошел 10 февраля 2021 года. Документ приняли, назвав сырым и требующим серьезной доработки. Основные обсуждения касались инициатив, которые должны повлиять на стоимость лекарств и демонополизацию фармрынка, но и о передвижных аптеках вспомнили. Так, один из авторов законопроекта, депутат Андрей Исаев, указал, что полностью описать деятельность передвижных аптечных пунктов в законопроекте не получится и так или иначе «понадобится издание подзаконного акта Министерства здравоохранения, возможно совместно с Минпромторгом». Причем, заявил он, информация об этом должна быть представлена до третьего чтения законопроекта.

Однако до третьего чтения еще очень далеко: после первого движение законопроекта фактически остановилось, сейчас документ находится в комитете Госдумы по охране здоровья.

Минздрав подтвердил «Известиям» свою позицию по законопроекту: концептуально ведомство его поддерживает.

— Предлагаемые авторами изменения в законодательство предполагают расширение доступности лекарственного обеспечения для граждан Российской Федерации, а также повышают контроль в сфере фармацевтической деятельности, — указали в министерстве.

Также там добавили, что передвижные аптечные пункты будут осуществлять свою деятельность на территориях, где отсутствуют стационарные аптечные пункты.

Зачем разделять законопроект

Вице-президент Ассоциации «НП «ОПОРА», исполнительный директор ассоциации аптечных учреждений «СоюзФарма» Мария Литвинова заметила, что понятие передвижных аптечных пунктов нужно выделять из законопроекта, зависшего в Госдуме. По ее словам, это уже сделали с регистром фармацевтических работников — законопроект на этот счет был внесен в нижнюю палату парламента в апреле 2022 года, а в июле уже был подписан президентом страны.

Литвинова замечает, что подвис не только законопроект, который касается передвижных аптечных пунктов, но и, например, документ о производственных аптеках.

— Этот законопроект тоже прошел первое чтение в марте 2021 года и провалился, — рассказала она «Известиям». — А это реально то, что может хорошо помочь лекарственному обеспечению населения.

Автор исследования КРОС «Ландшафт влияния. Исследование отраслевых ассоциаций и деловых объединений» Петр Кирьян считает, что нет прямой необходимости разделять законопроекты, но важно напомнить о нем профильному комитету Госдумы, и это более эффективный способ возобновить работу над инициативой, внеся ее рассмотрение в план работы нижней палаты парламента.

Ответственный секретарь Ассоциации юристов России Андрей Моисеев замечает, что передвижные аптеки занимают в законопроекте далеко не первое место, поэтому, возможно, действительно стоит внести этот пункт либо заново, либо доработать документ поправками, оставив спорные вопросы регулирования рынка на потом.

О необходимости продвижения законопроекта о передвижных аптеках говорят и в Союзе профессиональных фармацевтических организаций. Исполнительный директор СПФО Лилия Титова замечает, что много ожиданий было связано с законом о дистанционной торговле, который, как предполагалось, должен был решить проблему обеспечения лекарствами труднодоступных регионов.

— Оказалось, что востребованность онлайн-доставки актуальна только для крупных городов, но никак не для удаленных регионов, в первую очередь из-за стоимости логистических услуг, — рассказала она «Известиям». — По нашему мнению, увеличить доступность лекарств могли бы передвижные аптечные пункты, особенно для отдаленных сел с населением меньше 100 человек. Далеко не во всех населенных пунктах есть ФАПы и врачебные амбулатории, а коммерческим аптекам сложно работать в силу логистики и низкой рентабельности.

Титова замечает, что передвижные аптечные пункты хорошо зарекомендовали себя в прошлые годы, а об их востребованности говорят с 2018 года — тогда шло активное обсуждение законопроекта о дистанционной торговле.

— За эти четыре года СПФО неоднократно выступал с предложениями по необходимости законодательного закрепления передвижных аптечных пунктов, — говорит она. — Востребованность лекарственных препаратов на селе не снизилась, и мы убеждаемся в этом каждый раз, когда посещаем отдаленные регионы нашей страны.

Она добавила, что с инициативой по увеличению доступности лекарств выступает в последние годы «Почта России», которая позиционирует себя как «крупнейший логистический центр», однако признает дефицит своих кадров и «необходимость внесения ряда эксклюзивных изменений в действующее законодательство по лицензированию фармацевтической деятельности».

Нужны ли передвижные аптеки регионам

Опрошенные «Известиями» регионы подтвердили заинтересованность в появлении понятия о передвижных аптеках в российском законодательстве. Председатель комитета Законодательной думы Хабаровского края по вопросам социальной политики Ольга Вячеславовна Ушакова, в частности, заметила, что принятие этого документа решит проблему обеспечения медикаментами жителей удаленных и труднодоступных районов.

— В Хабаровском крае доля населения, которая проживает в сельских населенных пунктах, составляет 34%, — рассказала Ушакова «Известиям». — Труднодоступными признаны четыре района края: Тугуро-Чумиканский, Аяно-Майский, Николаевский и Охотский. Общее количество поселений в них — 62. Цифры достаточно большие, поэтому мы акцентируем на них внимание. Кроме того, в крае в 10 районах доля труднодоступных населенных пунктов составляет от 8 до 60%.

Она указывает, что в этих отдаленных поселениях либо не хватает, либо вовсе нет фельдшеров и провизоров, а транспортная доступность затруднена. Организация же торговли через стационарные аптечные пункты там убыточна и неинтересна предпринимателям «из-за невысокой плотности и малой численности населения, невысокого уровня доходов жителей поселений». Появление аптек интересно предпринимателям в селах с населением не менее 1 тыс. человек. И передвижные аптеки могли бы в какой-то мере решить проблему, говорит Ушакова.

— Мы считаем также важным предусмотреть право субъектов, осуществляющих выездную торговлю лекарственными препаратами, не применять контрольно-кассовую технику, — отметила она.

В минздраве Красноярского края заявили, что передвижная аптека может быть важным инструментом обеспечения доступности лекарственных средств для жителей маленьких населенных пунктов.

— Красноярский край — достаточно обширная территория, и мобильные формы работы в нашем регионе востребованы среди жителей: действуют мобильные ФАПы, мобильная поликлиника краевой больницы, поезд здоровья, — рассказали «Известиям» в пресс-службе краевого минздрава.

И.о. министра здравоохранения Свердловской области Андрей Карлов также заметил, что передвижные аптечные пункты при минимальных затратах, работая по установленному графику и маршруту, смогут охватить малые сельские населенные пункты, где открытие стационарной аптечной организации невозможно, и это для региона востребовано.

Зампред комитета Мособлдумы по социальной политике и здравоохранению Владимир Вшивцев сообщил «Известиям», что вопрос доступности лекарств для жителей удаленных населенных пунктов крайне актуален и для Московской области.

— Чтобы получить льготные лекарственные препараты или купить необходимые, приходится преодолевать большие расстояния, поскольку в небольшом поселении зачастую аптека отсутствует вовсе, — говорит он. — Инициатива о передвижных аптечных пунктах будет способствовать повышению доступности лекарственных препаратов.

Он указал, что в Московской области выработали свой подход, опробовав проект по продаже лекарств в ФАПах.

— Это стало удобным для сельских жителей и существенно повысило доступность лекарств, — подчеркивает Вшивцев. — Для этого проводится масштабная организационная работа, чтобы ФАПы получили фармацевтические лицензии.

Сопредседатель Всероссийского союза пациентов Ян Власов также подчеркивает, что законопроект о передвижных аптеках действительно сможет помочь в решении проблемы с дефицитом лекарств в малых поселениях и удаленных территориях. Закон о дистанционной торговле, говорит он, отчасти достижению этой цели способствует, но имеет ограничения, которые не позволяют в полной мере устранить дефицит. По его словам, доставка безрецептурных препаратов сейчас в основном обеспечивается через ритейл: местное население приобретает лекарства в сетевых супермаркетах, которые в районы зашли. Но равномерность поставок и актуальный ассортимент такая практика обеспечить не может.

— Пациентское сообщество в появлении передвижных аптек видит только преимущества для граждан, — говорит он. — Главное — организовать равномерный запас лекарств на складах, поскольку городские аптеки также сталкиваются с дефицитом препаратов, и логистику в удаленные центры.

В Республике Саха (Якутия) также согласились с необходимостью принятия законопроекта, а вот в Вологодской области заявили, что не считают целесообразным появление в своем регионе передвижных аптек. Начальник департамента здравоохранения Вологодской области Алексей Плотников заявил, что лекарственными препаратами в селах, где нет аптечных пунктов, торгуют ФАПы, офисы врачей общей практики и амбулатории.

— Кроме того, невозможно подключение передвижного аптечного пункта к системе мониторинга движения лекарственных препаратов «Честный знак», что является обязательным условием деятельности для аптечных организаций, — сказал он «Известиям». — Также очень сложно будет обеспечить надлежащие условия хранения лекарственных препаратов.

Как должны работать передвижные аптеки

Мария Литвинова, поддерживая появление понятия «передвижные аптеки» в целом, указывает, что необходимо правильно отобразить эту норму, четко прописав, на каких территориях возможна их работа, кто имеет право этим заниматься и так далее, чтобы не было бесконтрольного использования этого закона.

Она замечает, что сейчас нет никаких нормативных актов, которые бы обязывали открывать аптеки в населенных пунктах определенного размера — фармацевты находятся в рынке и регулируются только рынком.

— Мы и сами от этого страдаем, говорим, что нужно вернуть количественные и территориальные нормы, — говорит Литвинова. — Поэтому, к слову, и не надо бояться, что из-за передвижных аптек исчезнут стационарные пункты — они могут пропасть и без них.

Она предположила, что решение этих вопросов можно передать в том числе на региональный уровень, однако с учетом серьезного контроля работы таких аптечных пунктов.

Андрей Карлов заметил, что функционирование передвижных аптечных пунктов целесообразно ограничить в подзаконных нормативных актах только населенными пунктами, где отсутствуют стационарные аптечные организации. При этом он также замечает, что аптечные организации сами принимают решение об открытии, закрытии и месторасположении торговых точек, руководствуясь вопросами наличия помещения, кадров, вероятной прибыльности.

Будут ли передвижные аптеки эффективны

Андрей Моисеев замечает, что вопрос еще и в том, насколько выгодны будут передвижные аптеки их владельцам.

— Не думаю, что решение задачи по доставке лекарств в труднодоступные районы зависит исключительно от отсутствия этой нормы в законе, — говорит он. — Норма поможет решить задачу, только если бизнес сочтет это выгодным.

Эксперт по государственному и муниципальному управлению Института Витте Кирилл Парфенов также заметил, что эффективность аптек на колесах под вопросом.

— У нас есть опыт передвижных автомагазинов, которые вызывают множество нареканий: приезжают редко, графики не соблюдают, качество и ассортимент товаров зачастую не соответствуют потребностям жителей малых поселений, — рассказал он «Известиям». — Едва ли передвижные аптеки окажутся лучше: потребность в продуктах питания и товарах народного потребления спрогнозировать легче, а результаты неутешительны.

Он считает, что решение целесообразно искать в другой плоскости — например, расширять ассортимент лекарств и товаров медицинского назначения, реализуемых через ФАПы. Мобильные аптеки он считает лишь подспорьем этому. Парфенов считает, что это в целом вопрос скорее социальной политики, а не коммерческой деятельности.

Доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г.В. Плеханова Иван Денисов считает, что игрокам фармрынка вряд ли будет интересно создание передвижных аптек, так как возникнут большие расходы на закупку и поддержание соответствующего автопарка.

— В отличие от автолавок в передвижных аптеках нужен фармацевт и водитель, что увеличивает затраты на фонд оплаты труда, а для ряда медикаментов нужен особый температурный режим, то есть наличие специализированного холодильного оборудования, из-за чего сложно будет обеспечить большой ассортимент, — отмечает он.

Доцент департамента логистики и маркетинга Финансового университета при правительстве РФ Ольга Жильцова, считая, что законодательную базу по передвижным аптечным пунктам необходимо доработать и принять уже давно в связи с критической ситуацией в отдаленных районах страны, заметила, что важно определить границы деятельности государственного и коммерческого секторов фармацевтического рынка, разделив между ними функции по распределению препаратов из перечня жизненно необходимых и важнейших, а также по оперативной доставке медикаментов. Коммерческим организациям, считает она, можно предоставлять выгодные условия или льготы.