Características del empleo público en el Perú y propuestas de mejora, por Fernando Cuadros Luque

Tomando como fuente la Planilla Electrónica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en el Perú existen 1,8 millones de personas que trabajan en el sector público, quienes representan el 9% del empleo del país, cifra que no ha sufrido mayor variación en los últimos 22 años y se ubica bastante por debajo del promedio del mundo desarrollado (20%).

De dicho total, como figura en el gráfico, el 41% (741 mil) forma parte de las carreras especiales (integradas principalmente por profesores, profesionales de la salud, policías y militares); el 20% (368 mil) está bajo el régimen de contratación administrativa de servicios (CAS); el 15% (274 mil) corresponde al régimen de la carrera administrativa regulada por el D. Leg. 276; el 13% (227 mil) son locadores de servicios (supuestos consultores o terceros); el 11% (205 mil) está sujeto al régimen privado regulado por el D. Leg. N.º 728; y el 0,2% (4 mil) se encuentra bajo el régimen del servicio civil (Ley 30057).

Como se desprende de lo señalado, conviven distintos regímenes de contratación en el Estado, con diversas reglas y beneficios laborales, lo cual complica notablemente la gestión de los recursos humanos y divide a los trabajadores.

Aunque parezca increíble, hay cerca de un 13% de informalidad laboral en el sector público (cifra superior al 8% registrado en la gran empresa privada), constituida por trabajadores que son contratados como locadores de servicios, a pesar de que en la práctica realizan labores subordinadas y, por tanto, deberían estar declarados en planilla bajo el régimen laboral que les corresponda.

La referida tasa de informalidad laboral en el Estado ha crecido cerca de 5 puntos porcentuales en los últimos 13 años, lo cual resulta especialmente preocupante, al ser el Estado el encargado de velar por el cumplimiento de la normativa laboral en el sector privado y, por tanto, debería ser ejemplo.

Por otro lado, la tasa de afiliación sindical estatal se ha incrementado en 8 puntos porcentuales desde la restauración de la negociación colectiva de materias económicas y el establecimiento de la estabilidad laboral para un grupo significativo de CAS en 2021 (lo cual es una excelente noticia). Actualmente, asciende al 23% y alcanza a 364 mil trabajadores, superando así largamente el escaso 5% de sindicalización (211 mil trabajadores) registrado en el sector privado formal.

A pesar de las mejoras remunerativas alcanzadas por los trabajadores vía la negociación colectiva estatal centralizada desde 2022, según información del INEI, el poder adquisitivo del ingreso laboral promedio en el sector público aún se encuentra cerca de un 2% por debajo del nivel que tenía en 2019, antes de la pandemia generada por el COVID-19.

Contra lo que se viene señalando falazmente, lo cierto es que la remuneración promedio en el Estado es prácticamente la misma que la registrada en el sector privado formal (S/2.900), siguiendo una trayectoria convergente desde 2014.

En cuanto al costo de la planilla pública, según información del MEF, si bien se ha incrementado en términos nominales, superando los S/ 85 mil millones anuales, se ha mantenido en torno al 7% del PBI en los últimos 12 años (con excepción de 2020, como consecuencia de la pandemia del COVID-19), lo cual indica que el referido crecimiento ha ido de la mano con el desempeño económico del país y, por tanto, no debería afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En esa misma línea, el costo de la planilla estatal se ha ubicado alrededor de la tercera parte del gasto público total desde 2016, por lo que no es verdad que haya crecido su incidencia en el presupuesto público en términos relativos.

Lo señalado hasta el momento son congruentes con la escasa dimensión del Estado peruano en comparación con lo observado en los países del mundo desarrollado e incluso en nuestros pares latinoamericanos, dada la paupérrima recaudación tributaria en relación con el PBI de nuestro país (15%), respecto al promedio registrado en los países que integran la OCDE (34%) y en la región latinoamericana (21%), lo cual limita la cobertura y calidad de los servicios y las políticas públicas.

¿Qué se debería hacer?

La problemática identificada no se soluciona reduciendo más el tamaño del Estado ni precarizando las condiciones laborales de sus trabajadores, sino, principalmente, acelerando la implementación de la reforma del servicio civil (Ley 30057), para lo cual se requiere destinar los recursos públicos correspondientes.

Dicha reforma establecería un régimen meritocrático y la posibilidad de una carrera en el Estado, brindaría estabilidad a los trabajadores (vinculada a su buen desempeño), mejoraría sus condiciones laborales, permitiría acceder a mejor capacitación y simplificaría la gestión del empleo público con reglas uniformes.

La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) estimó un costo anual de implementación de la mencionada reforma de S/8 mil millones en lo que respecta al Gobierno nacional y los gobiernos regionales. Lamentablemente, en los últimos años, el Congreso ha preferido seguir regalándole miles de millones de soles vía recortes tributarios a empresas que no los necesitan, como es el caso de las grandes agroexportadoras, con la anuencia del Poder Ejecutivo.

Debido a esa falta de voluntad política, apenas algo más de 4 mil trabajadores públicos han transitado al nuevo régimen del servicio civil desde su creación en 2013, siendo este un resultado paupérrimo y lamentable.

En la línea de lo señalado, es necesario un relanzamiento de la reforma del servicio civil, destinando el presupuesto necesario para su implementación; actualizando las escalas remunerativas; acelerando el tránsito al nuevo régimen del servicio civil (sobre todo de los CAS) vía cursos de suficiencia en la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP); estableciendo un plazo para la emisión del informe económico-financiero del MEF para la negociación colectiva estatal; creando un Consejo Nacional del Empleo Público donde se discutan las principales políticas del servicio civil entre representantes de los trabajadores y los empleadores; e incluyendo la fiscalización del cumplimiento de la normativa laboral en el Estado entre las competencias de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), para todos los regímenes laborales, entre otras medidas.

Ello permitirá establecer una carrera meritocrática en el Estado, mejorar las condiciones laborales del empleo público y brindar políticas y servicios públicos de calidad.

Por otro lado, para mantener el orden en la gestión de las remuneraciones en el sector público, resulta fundamental que las mejoras salariales se realicen exclusivamente a través de la negociación colectiva, en el marco de la capacidad financiera del Estado peruano.

El Congreso debe abstenerse de aprobar incrementos remunerativos que no hayan sido acordados en el marco de los procesos de negociación colectiva estatal.

Nuestro país necesita más y mejor Estado, que busque el bienestar de todos los ciudadanos y ciudadanas.