Особенности решения Европейского Суда по правам человека по делу «Цезарь и другие против Украины» (о пенсионных выплатах гражданам, проживающим в ДНР и ЛНР)
В феврале 2018 года украинские СМИ начали трубить о том, что Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) принял решение, позволяющее Украине не платить пенсии своим бывшим согражданам, оказавшимся за линией разграничения в Донецкой Народной Республике и Луганской Народной Республике.
Что же на самом деле означало это решение, и действительно ли Украина, с точки зрения ЕСПЧ, может лишить социальной помощи своих граждан, проживающих на не контролируемой ею территории Донбасса, лишить трудовой пенсии, заработанной ими за долгие годы? Какова позиция ЕСПЧ, которую эта инстанция заняла по отношению к гражданскому конфликту на Украине, попытались проанализировать юристы Верховного Суда Донецкой Народной Республики.
13 февраля 2018 года Европейским судом по правам человека (далее – Европейский Суд, Суд, ЕСПЧ) принято решение по делу «Цезарь и другие против Украины» (далее – Решение), которое вызвало широкий медийный резонанс, в большей степени в средствах массовой информации Украины. Однако указанное решение ошибочно воспринято украинскими властями в качестве «победы» и признания Европейским судом законности ограничения прав граждан ДНР (постоянно проживающих на территории Донецкой Народной Республики), в частности, в установлении препятствий для получения заслуженных социальных пособий.
Принимая во внимание схожую суть заявлений, на основании пункта 1 Положения Регламента Суда, Европейский Суд принял решение об объединении их в одно производство. Вместе с тем, ввиду необходимости обжалования истцами лишения выплат в судах Украины и, соответственно, поскольку они не исчерпали национальные средства защиты, Европейский Суд отказал в рассмотрении жалобы и вынесении решения по существу лишь по формальным основаниям ввиду несоблюдения процедуры обращения в Европейский суд.
Из анализа рассматриваемого документа необходимо прийти к выводу о его непоследовательности, противоречивости и политической ангажированности по следующим причинам.
Обстоятельства, на которые ссылались заявители
Как следует из Решения (пункт 3), заявители жаловались на незаконность и несоразмерность приостановления украинскими властями выплаты пенсий и других социальных пособий из-за их пребывания на не контролируемой правительством Украины территории в городе Донецке Донецкой Народной Республики. Заявители констатировали факт отсутствия возможности обращения с исковыми требованиями в суды ввиду перемещения последних с территории, не контролируемой силовиками Украины. Заявители утверждали, что правительство Украины не обеспечило их возможностями беспрепятственного въезда на подконтрольную территорию Украины и не предоставило им гарантий безопасности во время поездки (пункт 46).
Первые трое заявителей также жаловались на то, что они пострадали от дискриминации при осуществлении своего права на доступ к суду и права собственности на основании их места жительства (пункт 73).
Нарушение статьи 14 Конвенции (запрет дискриминации) во взаимосвязи с положениями статьи 6 Конвенции (право на справедливый суд) и статьёй 1 Протокола № 1 к Конвенции
Отклоняя жалобы в данной части, Суд отметил, что первые трое заявителей сравнили своё положение с жителями других территорий Украины, находящихся под контролем её правительства. При этом Суд резюмировал, что заявители не находятся в «аналогичной ситуации» по сравнению с теми, кто проживает на территории, контролируемой правительством Украины.
Так, в Решении Суд указал, что принцип осуществления правосудия для подконтрольной и неподконтрольной территории не может быть одинаковым в силу объективных причин, следовательно, не является дискриминационным. В Решении указано, что заявители должны были выехать и подать соответствующие иски в суды, которые украинское правительство перенесло на подконтрольную территорию.
Как следует из Решения, Европейский Суд оценивал дело с точки зрения конкретных действий государственных органов, направленных на организацию судебной системы в условиях продолжающегося конфликта.
Вместе с тем, рассматривая «рамки», в которые законодательством Украины поставлены пенсионеры, проживающие на территории, неподконтрольной Украине, необходимо обратить внимание на следующее.
Ссылаясь на законодательство Украины, Суд приводит определение понятия «внутренне перемещённое лицо». Так, «внутренне перемещённым лицом является гражданин Украины, который проживает в Украине и который был вынужден или добровольно покинул своё место жительства в результате или во избежание негативных последствий вооружённого конфликта, временной оккупации, широко распространённого проявления насилия, широкомасштабного нарушения прав человека и чрезвычайных ситуаций стихийного бедствия или антропогенной опасности».
Анализируя указанное, необходимо акцентировать внимание на признаке добровольности, который вкладывается законодателем в рассматриваемое понятие. Вместе с тем получение статуса внутренне перемещённого лица является принудительным для пенсионера, поскольку в противном случае человек не будет иметь права на те социальные гарантии, которые ему полагаются и на которые имеет право такой же пенсионер, постоянно проживающий на территории, подконтрольной Украине. Данный статус предоставляет пожилым гражданам, инвалидам, детям-инвалидам и другим лицам, испытывающим трудности, право на получение социальных пособий в соответствии с действующим законодательством по месту регистрации их фактического места жительства (статьи 1, 7 Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещённых лиц» от 20 октября 2014 года № 1706-VII).
Европейский Суд по правам человека признаёт, что даже при отсутствии эффективного контроля над частью своей территории государство все же имеет позитивное обязательство по статье 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) принять меры в рамках своей власти и в соответствии с международным правом для защиты гарантированных Конвенцией прав.
Европейский Суд по правам человека также определяет, что, если государство не может обеспечить действие своей власти на части своей территории в соответствии с фактической ситуацией (например, сепаратистский режим, военная оккупация), государство не перестаёт нести ответственность и осуществлять юрисдикцию. Оно должно всеми доступными дипломатическими и правовыми средствами с привлечением иностранных государств и международных организаций продолжать гарантировать права и свободы, предусмотренные Конвенцией.
Так, в решении по делу «Илашку и другие против Молдовы и России», удовлетворяя иск в отношении Молдовы, ЕСПЧ признал, что правительство Молдовы, которое является единственным законным правительством Республики Молдова согласно международному праву, не осуществляло власть над частью своей территории, находящейся под эффективным контролем Приднестровской Молдавской Республики. «Однако, даже при отсутствии эффективного контроля над Приднестровским регионом, Молдова все же имеет позитивное обязательство по ст. 1 Конвенции принять меры в рамках своей власти и в соответствии с международным правом для защиты гарантированных Конвенцией прав заявителей».
Следует акцентировать внимание на том, что в деле «Кьелдсен, Буск Мадсен и Педерсен против Дании» ЕСПЧ сформулировал принцип, в силу которого «статья 14 запрещает в области гарантированных прав и свобод дискриминационное обращение, имеющее в качестве основания или причины личную характеристику («положение»), по которому лица или группы лиц отличаются одно от другого». В деле «Ларкос против Кипра» Европейский Суд также указал, что «различие является дискриминационным, если оно не имеет объективного и разумного обоснования, то есть если оно не преследует законную цель или если нет разумной соразмерности между используемыми средствами и предусмотренной целью».
Как отметил ЕСПЧ в решении по делу «Пичкур против Украины», право на получение пенсии как таковое стало зависимым от места жительства заявителя. Это привело к ситуации, в которой заявитель, проработав много лет в своей стране и оплатив взносы в систему пенсионного обеспечения, был совсем лишён права на пенсию только на том основании, что он больше не проживает на территории Украины (пункт 51).
В п. 54 указанного решения Суд отметил, что приведённых выше соображений ЕСПЧ достаточно для вывода о том, что разница в обращении, на которую заявитель жаловался, нарушала статью 14 Конвенции, согласно которой пользование правами и свободами, признанными в Конвенции, должно быть обеспечено без дискриминации по любому признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного состояния, рождения или по другому признаку, в сочетании со статьёй 1 Протокола, предусматривающей право каждого физического или юридического лица на уважение своей собственности.
Необходимо акцентировать внимание на том, что в силу части 2 статьи 2 Закона Украины «О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине» (от 11 декабря 2003 года № 1382-IV) регистрация по месту жительства или месту пребывания лица или её отсутствие не может быть условием реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией, законами или международными договорами Украины, или основанием для их ограничения. Частью 3 статьи 2 Протокола № 4 Конвенции о защите прав и основных свобод человека каждому человеку гарантировано право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства.
Как указано в решении Конституционного Суда Украины «О неконституционности положений пункта 2 части первой статьи 49, второго предложения статьи 51 Закона Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» от 09.07.2003 № 1058-1» от 07.10.2009 № 25-рп, государство в соответствии с конституционными принципами обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает лицо, которому назначена пенсия.
Факт прекращения выплаты социальных пособий жителям Донбасса является грубейшим нарушением украинской властью требований статьи 24 Конституции Украины, которая гарантирует гражданам Украины равные конституционные права и свободы и равенство перед законом, а также устанавливает запрет установления привилегий или ограничений из-за места жительства гражданина.
Саму процедуру получения пенсии для людей, проживающих в ДНР и ЛНР, украинская власть превратила в тягостную и унизительную. И ЕСПЧ вполне имела возможность убедиться в том, что помимо законных требований эта процедура, именно для пенсионеров из народных республик, на сегодняшний день включает массу обязательных, но не предусмотренных украинским пенсионным законодательством действий, вплоть до обязательного личного посещения отделений банков на территории, контролируемой Украиной, и фотографирования при каждом посещении, в том числе для лежачих инвалидов и 92-летней заявительницы, указанной в рассматриваемом в этой статье деле. Это полностью лишает их возможность получить причитающиеся им выплаты, а также ярко демонстрирует ханжеский и лицемерный подход европейского правосудия.
Нарушение статьи 6 Конвенции (право на справедливый суд)
В пункте 45 Решения указано на предоставление представителями правительства Украины доказательств наличия у истцов возможности выехать на подконтрольную её правительству территорию. В частности, отмечено, что первый, второй и шестой заявители получали социальную помощь на подконтрольной правительству территории; шестой и седьмой – официально въехали на подконтрольную правительству Украины территорию 31 октября 2015 года.
Суд обратил внимание на то, что по причине военных действий на территории, неподконтрольной правительству Украины, суды Украины в городе, в котором проживают заявители, не могли рассмотреть их иски. При этом в пункте 48 Решения Суд указал, что нет никаких сомнений в том, что власти государства-ответчика намеренно «ограничивали» или «ущемляли» осуществление прав заявителей на доступ к правосудию.
К сожалению, дальнейшие рассуждения Суда далеки от стройности, которая была задана этим изначально верным постулатом.
Так, Суд отметил, что, по меньшей мере, в августе 2014 года суды в Донецке не действовали, что сторонами по делу не оспаривалось. Соответственно, по мнению Суда, с тех пор заявители не могли подать жалобу в суды Украины, расположенные в городе Донецке (Донецкая Народная Республика), что явно ограничивало их право на доступ в суд государства, гражданами которого они продолжали являться, так как не отказывались от гражданства.
В указанном аспекте необходимо акцентировать внимание на пунктах 34 – 36 Решения. Так, в соответствии со статьёй 1 Закона Украины «Об осуществлении правосудия и уголовном судопроизводстве в связи с антитеррористической операцией» от 12.08.2014 № 1632-VII, была изменена территориальная подсудность судебных дел, относящихся к компетенции судов, расположенных в районе так называемой антитеррористической операции. Однако в практическом аспекте данная норма была реализована приказом Высшего административного суда Украины «Об обеспечении рассмотрения административных дел в пределах компетенции административных судов, находящихся в зоне антитеррористической операции» № 193, а также распоряжением Высшего специализированного суда Украины по гражданским и уголовным делам «Об определении территориальной подсудности» № 2710/38-14 лишь 2 сентября 2014 года. До указанной даты суды Украины должны были осуществлять правосудие на территории Донецка и, по всей видимости, осуществляли его за «закрытыми дверями», о чём свидетельствуют сведения из Единого государственного реестра судебных решений Украины.
В пункте 54 Решения Суд отметил, что «нет доказательств, подтверждающих утверждения заявителей о том, что их личные ситуации не позволяли им совершать поездки на территорию, где находились соответствующие суды, для подачи исков или уполномочить для этого своего представителя». Вместе с тем, объединяя жалобы заявителей в одно производство и отказывая в рассмотрении дела по существу, Суд «не обратил внимания» на то, что к моменту подачи жалобы заявителю Ваниной К.А. исполнилось 92 года. При этом Суд, нигде не упоминая о фактических возможностях этого заявителя, пришёл к противоречивому выводу о том, что ни один из заявителей не был непропорционально ограничен в своём праве на доступ к правосудию.
В то же время ни для кого не секрет (в том числе и для иностранных наблюдателей ОБСЕ и ООН, которые неоднократно это отмечали в своих отчётах), что украинские власти создали и поддерживают на линии разграничения сложную военно-политическую обстановку в районе блокпостов, которые вынуждены пересекать граждане ДНР (для законного оформления и получения гарантируемой законодательством Украины пенсии и прочих социальных выплат, а также чтобы воспользоваться доступом к украинскому правосудию), вследствие чего регулярно происходят инциденты, в которых получают ранения и погибают мирные жители.
Пересечение блокпостов представляет особую опасность для пожилых людей, здоровье которых не позволяет испытывать подобные стрессы, некоторые из пенсионеров вообще не способны передвигаться и требуют особого ухода, в связи с чем не могут совершить поездку и выполнить все предписания украинского правительства, оговаривающие процесс получения пенсии для граждан ДНР. Неоднократно зарегистрированы случаи смерти пересекавших блокпосты людей пенсионного возраста, происходившие вследствие обострения сердечно-сосудистых и иных хронических заболеваний, усугублявшихся тем, что в местах пересечения линии разграничения отстутствовали и отсутствуют элементарные удобства, а также медицинская помощь.
Лежачие больные, инвалиды, а также те, у кого недостаточно средств для оплаты транспортных расходов на поездку для оформления и получения пенсии на Украине (граждане с минимальной пенсией, не позволяющей предпринять такую поездку), были и продолжают пребывать абсолютно отрезанными от гарантированного им государством Украина пенсионного обеспечения.
Вследствие непризнания украинскими властями нотариальных документов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики, эти люди, ограниченные в перемещении, не могут даже поручить своим представителям получение денежных средств, на которые, безусловно, имеют право.
Но и те, кто в силах добраться до украинских пенсионных фондов и банков, вынуждены выполнять бессмысленные и унизительные требования по обязательной регистрации своего проживания на территории, подконтрольной украинским властям, а также регулярно «отмечаться» в органах социальной защиты и «Ощадбанке» точно осуждённые к ограничению свободы преступники, что также требует значительных финансовых затрат, зачастую просто делающих бессмысленным вопрос получения пенсионных денег.
Подобная ситуация имеется и в отношении доступа к правосудию для вышеуказанной категории населения. При невозможности делегировать законным образом свои права законным представителям пенсионеры, ограниченные в подвижности или в материальных средствах, лишены возможности реализовать эти права на практике, в связи с чем можно наблюдать, как декларативные заявления о возможности доступа к правосудию разбиваются о невозможность их практического осуществления.
В подтверждение вышеуказанных доводов хочется акцентировать внимание, в частности, на трагедии, которая произошла 13.01.2015 в районе блокпоста украинских войск под г. Волноваха вблизи рейсового автобуса, следовавшего по маршруту Донецк – Златоустовка, где сработал целый ряд взрывных устройств (12 человек погибли, 18 – получили ранения различной степени тяжести). Невозможно оставить без внимания и иные инциденты на блокпостах украинских карателей, в результате которых причинён вред жизни и здоровью мирных жителей. Например, инцидент на КПП «Еленовка» 27 апреля 2016 года, когда вследствие обстрела украинской армией очереди на блокпосту погибли шесть мирных жителей, в том числе беременная женщина. Ещё один инцидент на КПП «Майорск» (14 декабря 2016 года), когда украинские вооружённые бандиты, лицемерно именуемые силовиками, открыли огонь по автобусу с гражданскими, вследствие чего один пассажир был убит. Ещё одно происшествие с участием украинских «силовиков» случилось уже в апреле 2018 года на КПП «Марьинка», где также были расстреляны мирные жители, пересекавшие КПП. Этот скорбный список можно продолжать достаточно долго.
Как верно подмечено Судом в пункте 48 Решения, Конвенция призвана гарантировать права, которые являются практическими и эффективными, а не теоретическими и иллюзорными. Далее Суд подчёркивает, что для того, чтобы право доступа было эффективным, у человека должна быть чёткая практическая возможность оспорить это вмешательство в его права.
Отметим, что в толковании Европейского Суда право на суд является неотъемлемой частью статьи 6(1), при этом право на доступ к судопроизводству составляет один из его аспектов. Любой человек, подающий жалобу на то, что не имел возможности подать иск в суд с целью изучения органами правосудия всех относящихся к спору вопросов, фактов перед принятием обязательного постановления, может ссылаться на отсутствие доступа к суду (дело «Ле Конт и другие против Бельгии»).
Суд впервые признал данное право в решении по делу «Голдер против Соединенного Королевства», когда был сделан вывод о том, что подобные гарантии справедливого суда по статье 6 Конвенции не имеют смысла при отсутствии возможности возбудить само судебное разбирательство. С учётом оговорок Суд вынес постановление о том, что статья 6(1) включает в себя неотъемлемое право на доступ к суду наряду с существованием принципа международного права, запрещающего отказ в правосудии.
В решении по делу «Эйри против Ирландии» ЕСПЧ отметил, что «фактическое препятствие может нарушать Конвенцию точно так же, как и юридическое (...). Более того, выполнение обязательств по Конвенции требует временами совершения со стороны Государства определённых позитивных действий; в подобных обстоятельствах Государство не может просто оставаться пассивным (...). Обязанность обеспечить эффективность права доступа к правосудию подпадает под категорию таких обязательств» (пункт 25).
Бесспорно, право на доступ к правосудию существует для каждого, но по воле властных субъектов человек может быть лишён этого права. При этом реализация права на доступ к суду и права на судебную защиту для лиц с ограниченными возможностями здоровья также имеет свои особенности, требующие, по мнению ЕСПЧ, активной позиции государства.
Так, ЕСПЧ отмечено, что правоприменитель должен содействовать реализации права на беспрепятственное обращение в суд. В соответствии с толкованием решения Европейского Суда, данным по делу «Эйри против Ирландии», выполнение обязательств по Европейской Конвенции требует не только не препятствовать реализации прав, но и совершать определённые позитивные действия, направленные на обеспечение доступа к правосудию.
В деле «Сергей Тимофеев против России» заявителю, который к моменту кассационного слушания его уголовного дела передвигался на инвалидной коляске, было отказано в переносе слушания. ЕСПЧ признал нарушение требований справедливости судебного разбирательства и пришёл к выводу, что в интересах правосудия суд второй инстанции должен был принять меры к обеспечению присутствия заявителя в суде, а также указал, что интересы правосудия, в условиях проблем со слухом у заявителя, требовали от государства предоставления бесплатной помощи адвоката в кассационной инстанции. Поскольку государство не предприняло необходимых мер для компенсации невыгодного положения заявителя, ЕСПЧ признал, что имело место нарушение статьи 6 § 1 Конвенции в совокупности со статьей 6 § 3(c).
Критический анализ сложившейся ситуации свидетельствует о том, что правительство Украины не предпринимает никаких позитивных действий, направленных на обеспечение практической возможности доступа к правосудию граждан, проживающих на территории Донбасса, в частности лиц с ограниченными возможностями здоровья. Напротив, все силы и средства государства-ответчика направлены на создание юридических и фактических препятствий, которые нивелируют возможность обращения в украинские суды граждан, проживающих на территории Донбасса.
Относительно обязательств государства по обеспечению равных процессуальных возможностей необходимо понимать, что средства доступности никоим образом не ограничиваются только лифтами и пандусами, поскольку в зависимости от ограничений состояния здоровья человека ему могут требоваться различные ассистивные меры, чтобы компенсировать эти ограничения. Адекватное понимание потребностей людей с инвалидностью важно для обеспечения принципа равенства сторон в судебном процессе и критическим образом влияет на возможности лица осуществлять свою защиту.
Таким образом, необходимо констатировать факт нарушения государством Украина гарантированного статьёй 6 Конвенции права на доступ к правосудию, поскольку, несмотря на функционирование украинских судов де-юре, на практике властями создаются намеренные препятствия доступа на территорию, подконтрольную правительству Украины. Кроме того, Украина не предпринимает никаких дипломатических шагов, обеспечивающих претворение в жизнь гарантий прав и свобод граждан Украины, проживающих на неподконтрольной территории.
А Европейский Суд, проявляя «европейскую солидарность» с теми, кто привёл к власти незаконное и нелегитимное нынешнее украинское правительство, готов врать не краснея и самозабвенно оправдывать незаконные решения этого правительства.
Нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции
Исходя из практики Европейского Суда, необходимо прийти к выводу, что пенсия является имуществом, которое подпадает под защиту статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, в силу которой каждое лицо имеет право мирно владеть своим имуществом. Кроме того, установлено, что никто не может быть лишён своей собственности иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Впервые Европейская комиссия по правам человека сформулировала позицию относительно права собственности гражданина на пенсию в деле «Мюллер против Австрии» в 1975 году. Так, в решении суда было отмечено, что в связи с уплатой обязательных взносов в пенсионный фонд возникает право собственности в отношении внесённой в этот фонд части.
Подход Европейского Суда к защите пенсионных прав на основе норм Протокола № 1 базируется, в первую очередь, на принципе гуманизма. Европейский суд защищает пенсионные права человека в случае, если последний имел «законное ожидание» получить пенсию в соответствии с законодательством своего государства.
Так, в постановлении по делу «Клейн против Австрии» от 3 марта 2011 года Европейский Суд указал, что обязательное участие в системе пенсий по старости, основанной на обязательном для всех членстве в профессиональной организации в период работы по профессии, могло породить законное ожидание права на пенсионные выплаты при прекращении работы и составляло имущество в значении статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Таким образом, «законное ожидание» человека получить пенсию влечёт, по мнению Европейского Суда, защиту права собственности на соответствующие пенсионные выплаты.
Следует уточнить, что Европейский Суд не ограничивает свободу государств относительно конкретной формы, схемы социального обеспечения, типа или размера выплаты, полагающейся в соответствии с такой схемой. Установившаяся практика Европейского Суда заключается в том, чтобы рассматривать имущественные блага, присуждаемые национальными судами по искам против государства независимо от оснований этих исков, как «имущество» по смыслу статьи 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции.
Признавая за государствами значительную свободу усмотрения относительно правил назначения и выплаты пенсии, в отдельных случаях Европейский Суд обязывает государства производить пенсионные выплаты, если лишение лица пенсии или её уменьшение носит явно негуманный или дискриминационный характер. Из соображений гуманизма принято решение Европейского Суда по делу «Стефанетти и другие против Италии».
В указанном случае граждане Италии длительное время проживали в Швейцарии и платили пенсионные взносы в меньшем размере, чем это предусмотрено итальянским законодательством, поэтому, когда они вернулись в Италию и вышли на пенсию, их пенсии оказались значительно ниже, чем у тех, кто работал в Италии. Удовлетворяя жалобу итальянских граждан на нарушение их прав, Европейский Суд указал, что они имели законное ожидание получения более высоких пенсий и, следовательно, более комфортного образа жизни.
По результатам анализа пенсионного законодательства Украины необходимо прийти к выводу, что в данном случае вмешательство государства в право со