Годовалая экономическая политика
Минфин предложил, а премьер Дмитрий Медведев согласился временно отказаться от бюджетных трехлеток и ограничиться годовыми бюджетами на 2016 и 2017 годы. Почему это сделано, понятно. Правительство расписалось в том, что не в состоянии выстроить долгосрочную экономическую политику, потому что не верит собственным прогнозам. При этом главный показатель этих прогнозов всего один — цена нефти. Но какой политический вывод следует из сужения бюджетного горизонта?
«Квартальное планирование»
«Волатильность на мировых сырьевых и финансовых рынках, которую мы наблюдаем в последние недели, повышает риски ошибок при прогнозировании. Сценарии развития экономики, основанные на цене нефти 40 долларов за баррель и 60 долларов за баррель, резко отличаются по прогнозу динамики развития экономики и параметров бюджета. А значит, эти сценарии будут требовать разных мер экономической политики. Чтобы минимизировать вероятность ошибок при подготовке бюджета, мы предлагаем взять паузу для более детальной оценки складывающейся ситуации и будем выходить с предложением Государственной Думе перенести сроки представления в Парламент законопроекта о бюджете на будущий год, а также выступим с инициативой отступить от принятой процедуры бюджетного планирования и ограничиться подготовкой бюджета только на один 2016 год. Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс будут подготовлены», — заявил министр финансов Антон Силуанов 1 сентября.
Практически тут же последовал комментарий из Государственной Думы. С ним выступил член комитета Госдумы по бюджету и налогам Сергей Катасонов (ЛДПР): «Когда мы последний раз корректировали нашу трехлетку, 2016 и 2017 годы мы вообще не рассматривали. Депутаты тогда говорили, что надо менять законодательство, потому что бюджет трехлетний: если мы меняли параметры 2015 года, то мы должны были рассмотреть или утвердить параметры 2016-го и 2017-го. Но правительство, понимая, что мы даже в 2015-м году еще не окончательно принимаем решения, так далеко смотреть не стало. Де-факто мы находимся на годовом планировании». Катасонов на «годовом планировании» не остановился. Он признал: «По сути, учитывая, как меняется цена на нефть, мы находимся вообще на квартальном планировании».
Альтернативы
Итак, нефтяная зависимость федерального бюджета такова, что в условиях невозможности предвидеть движение нефтяной конъюнктуры, о трехлетних бюджетах приходится забыть. Здесь все ясно.
Хотя вопросы есть. Для начала технические. Кризис — это момент истины. Когда его нет, нам говорят, что зависимость от нефти сокращается. Когда его нет, и прогнозы движения цен на нефть не кажутся нереальными, особенно если цена нефти в них занижается, а не завышается. Но приходит кризис и расставляет все по местам.
За прошедший год цена барреля упала больше, чем вдвое, что стало шоком для России. Потому что наша экономика все больше зависит от государства, а федеральный бюджет более чем наполовину наполняют доходы от нефтяного и газового экспорта.
Сегодня технически альтернативы переходу на однолетний, а лучше, тут Катасонов прав, на одноквартальный нет.
Но почему мы дошли до такой безальтернативности? Ведь задача обезопасить бюджет от внешних факторов стояла достаточно давно.
Перед кризисом 2008—2009 гг. было введено бюджетное правило: доходы бюджета, полученные от превышения «цены отсечения», а это была цена, средняя сначала за 5, потом 6 и так далее до 10 предыдущих лет, тратить нельзя. Алексей Кудрин в статье, опубликованной в «Коммерсанте» 2 сентября, считает, что «цена отсечения» в 2008—2009 гг. была $50 за баррель. Но в кризис от бюджетного правила фактически отказались и «к 2012 году бюджет стал тратить все при цене $111».
Его вывод: «Возвращение к облегченному „бюджетному правилу“ уже не позволило покрыть реализовавшиеся риски, тогда как при сохранении рубежа в $50 резервов должно было бы хватить на несколько лет жизни при цене $30–40, меньшей волатильности курса и отсутствии необходимости резко сокращать бюджет».
Кудрина всегда небезосновательно сравнивали с Кащеем, который, по Пушкину, «над златом чахнет». Кудрин — министр финансов до мозга костей, для него приоритет — бюджет и его безопасность, поэтому он за консервативно пассивную финансовую политику. Его всегда атаковали те, кто был за активную инвестиционную политику.
Кудрин 2 сентября написал: «Альтернативный подход предлагал не сберегать, а тратить — на развитие производств и технологий, субсидирование новых предприятий. Отчасти это и происходило: деньги поступали в экономику и через нефтегазовый сектор, и через бюджет. Но значительная часть расходов шла на неэффективные проекты, поддержание госкорпораций, имиджевые события вроде форума АТЭС и Олимпийских игр, на увеличение социальной помощи. Видимо, с таким искушением сталкивается любое государство при сочетании роста доходов и усиления ручного управления. Эта стратегия, победившая в 2011–2013 годах, привела к уменьшению роста ВВП и накоплению структурных проблем». Кудрин уточняет: «Три статьи федерального бюджета — оборона, безопасность и социальная политика — с 2011 г. по 2015 г. выросли с 54 до 61,5%. На все остальные федеральные задачи сейчас остается 38,5%. В ближайшее время еще 5% бюджета уйдет на обслуживание растущего в условиях дефицита долга. Если не трогать эти три статьи, экономического роста не будет».
Алексей Кудрин не исключает, что правительство вместо предлагаемых им реформ будет просто пережидать кризис. natnik
Что делать, по Кудрину? Во-первых, вернуться к бюджетному правилу. Во-вторых, реализовать бюджетный маневр, в первую очередь урезав расходы по трем статьям-чемпионам. В-третьих, помимо бюджетной реформы нужны реформы суда, правоохранительной системы, госкомпаний.
Это альтернатива сегодняшней экономической политике. В свою очередь по-настоящему антикудринской политикой был бы выбор ударного инвестиционного проекта, на котором государство сосредоточило бы усилия. И это, конечно, не чемпионат мира по футболу, а мощный инфраструктурный проект. Например, модернизация, расширение и ускорение Транссиба с целью превращения России в великую транспортную державу, что расширит ее место в международном разделении труда. Но, похоже, возможность упущена. В суете ручных антикризисных мер на подобный проект попросту нет денег.
Кудрин пишет, что к 2020 г. доля РФ в мировой экономике сократится до 2,6%. Но трагизм не только в этом. Положение усугубляет то, что в России нет центра принятия и реализации стратегических решений в экономической политике, о чем не устают говорить такие разные по взглядам экономисты, как Герман Греф и Андрей Клепач. Правительство тонет в бумажных, финансово не подкрепленных «стратегиях» и в текучке. Это — одна из причин все большего отставания России не только по доле в мировой экономике, но и по уровню соответствия требованиям сегодняшнего, а тем более завтрашнего дня. Сокращение бюджетного горизонта только острее выпячивает эту проблему.
Кудрин, по сути, выдвигает либеральную альтернативу. Она может быть востребована экономикой, но вряд ли обществом в его сегодняшнем окрымленном состоянии.
На деле может возобладать позиция, которую можно охарактеризовать формулой Льва Троцкого времен Брестского мира: «Ни войны, ни мира — а армию распустить». Другими словами, за сокращением бюджетного горизонта не последуют ни реформы, о которых написал Кудрин, ни тем более формирование инвестиционного кулака в рамках одного крупного инфраструктурного проекта.
Но само уже не рассосется. В 2004 г. средняя стоимость барреля нефти марки Brent составляла $38,3, экономика выросла более чем на 7%. В 2005 г. Brent подорожал до $54,3, ВВП прибавил 6,4%. В 2008 г. за Brent давали почти $100, но рост ВВП не превысил 5,2%. В 2013 и 2014 гг. нефть стоила $108,8 и $98,9 соответственно, а ВВП увеличился на 1,3 и 0,6%.
Надо на что-то решаться.
Николай Вардуль