Правительство Мишустина обсуждает вмешательство в налоговую систему
Впервые за долгое время в правительстве России поднят вопрос снижения налогов – речь идет о налогах на труд. Даже Минфин признает, что нагрузка на труд в России «запредельная». Казалось бы, снижение налогов уменьшит доходы государства. Однако на самом деле эффект должен быть прямо противоположным. Улучшения могут коснуться в том числе самых бедных.
«Вопросы, связанные со снижением налогов на труд, рассматриваются, – заявил на днях премьер-министр Михаил Мишустин. – Но здесь надо быть аккуратными и взвешивать ситуацию, потому что, как вы понимаете, любое снижение – это дополнительный трансферт из федерального бюджета Пенсионному фонду, и здесь нужно подойти аккуратно».
Это высказывание главы правительства – не первый намек на то, что вокруг принципов налогообложения заработных плат идет дискуссия. Ранее министр финансов Антон Силуанов признал, что нагрузка на труд в России «запредельная» и он это «прекрасно понимает».
«Сейчас мы тоже думаем над тем, как снизить налоги на труд, потому что это 30%, по сути, страховых взносов, плюс еще 13% НДФЛ. Высокая нагрузка, которую не увидишь в других странах, где значительную часть страховых отчислений берут на себя работники. У нас основные платежи страховых взносов платит работодатель», – заявлял министр. В результате работодателю «очень сложно» платить такие взносы, потому «происходят всяческие схемы уклонения».
Изначально решение повысить страховые взносы было реакцией на финансово-экономический кризис 2008–2009 годов. Ранее в России действовал Единый социальный налог (ЕСН) со ставкой 26% от заработной платы работника, однако в 2010 году он был заменен платежами в государственные внебюджетные фонды, совокупная ставка которых начиная с 1 января 2011 года была установлена на уровне 34% (из них 26% – в Пенсионный фонд, остальное – в Фонд социального страхования, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования).
Повышение страховых взносов вызвало резкую критику со стороны бизнеса. Поэтому в июне 2011 года тогдашний президент Дмитрий Медведев заявил о решении начиная с 2012 года снизить их максимальную ставку с 34% до 30%, а для малого бизнеса в производственной и социальной сфере – до 20%.
Повышение фискальной нагрузки на труд стало весомым фактором замедления экономики. За резким падением ВВП на 7,8% в 2009 году последовали два года восстановительного роста, когда экономика прибавляла примерно 4,5% в год. Но в 2012 году динамика ВВП стала ощутимо меньше – 3,4%, а в 2013 году, то есть до санкционных войн и девальвации рубля, упала до 1,3%.
После очередного кризиса 2014–2015 годов вопрос о снижении ставок страховых взносов ставился неоднократно. Но всякий раз это решение не находило поддержки властей, поскольку его прямым следствием могла стать дополнительная нагрузка на дефицитный федеральный бюджет, из которого выплачиваются регулярные трансферты в Пенсионный фонд. Например, в 2016 году дефицит федерального бюджета составил почти 3 трлн рублей, или 3,5% ВВП, а объем трансферта в Пенсионный фонд – порядка 1 трлн рублей.
Но уже в 2018 году ситуация изменилась: федеральный бюджет впервые за семь лет был исполнен с профицитом, превышение доходов над расходами составило 2,7% ВВП. А с 1 января прошлого года еще была повышена ставка НДС с 18% до 20%. Объяснялось это необходимостью консолидации в федеральном бюджете средств на реализацию нацпроектов, и эти деньги в самом деле были собраны.
По оперативным данным Минфина, за девять месяцев 2019 года общая сумма поступлений по внутреннему НДС увеличилась на 16% к тому же периоду годом ранее (до 3,16 трлн рублей), а по ввозному НДС – на 14% (до 2 трлн рублей), в целом федеральный бюджет был исполнен с профицитом в 1,8% ВВП. Однако рост ВВП составил 1,3%, а объем неизрасходованных средств федерального бюджета, по данным Счетной палаты, достиг 1 трлн рублей – самого значительного показателя за десятилетие.
Кривая Лаффера с российской спецификой
Еще в конце 1970-х годов американский экономист Артур Лаффер вывел следующую закономерность: увеличение налоговых ставок первоначально приводит к увеличению бюджетных доходов, но после достижения определенного уровня доходы будут падать. И наоборот: снижение налогов сначала приведет к уменьшению их собираемости, но затем налогов будет поступать больше, поскольку низкие налоги стимулируют рост экономики и расширение налогооблагаемой базы. Этот принцип, известный как «кривая Лаффера», в дальнейшем не раз использовался республиканскими администрациями США. Последний пример – налоговая реформа Дональда Трампа: в 2018 году, после снижения налогов на общую сумму в 1,5 трлн долларов, ВВП США вырос на 3%.
В России же снижение налоговой нагрузки на труд, снижение страховых взносов может привести к еще одному положительному сдвигу – сокращению теневого сектора оплаты труда. В 2018 году объем «серых» зарплат в стране, по данным Росстата, превысил 13 трлн рублей, что лишь немногим меньше годовых расходов федерального бюджета (16,8 трлн рублей).
О том, что значительная часть зарплат сейчас находится в тени, свидетельствуют данные самой Федеральной налоговой службы (ФНС), констатирует эксперт по налоговому праву, генеральный директор Национальной юридической компании «Митра» Юрий Мирзоев. Он ссылается на такие цифры налоговиков: 28% работающего населения официально зарабатывают меньше минимального размера оплаты труда (МРОТ). Именно эти данные недавно привел на круглом столе в ВШЭ глава аналитического управления ФНС Валерий Засько.
Как известно, с 1 января этого года МРОТ составляет 12 130 рублей. «Реальные доходы населения выше, чем те, что фиксируют налоговые органы. Одной из главных причин занижения налогооблагаемой базы является именно то, что страховые взносы непосильно высоки. В совокупности с 13-процентной ставкой НДФЛ налоги на труд в России составляют 43% – это очень существенное бремя», – говорит Мирзоев.
По его мнению, снижение ставки страховых взносов – давно назревшая мера, однако подходить к такому решению необходимо взвешенно, исходя из возможностей бюджета. Не обязательно снижать их сразу на 10%. Нужно исходить из двух обстоятельств: во-первых, федеральный бюджет профицитен, а во-вторых, нацпроекты не получили в прошлом году финансирование из бюджета в полном объеме. «Иными словами, у правительства есть деньги, которые оно не может физически потратить – следовательно, эти средства можно рассматривать как резерв для снижения излишней налоговой нагрузки», – считает эксперт.
«Само обсуждение снижения налогов на труд исходит из понимания того, что экономический рост при их теперешнем уровне стимулировать невозможно,
– признает доктор экономических наук Александр Полиди. – Уверенно скажу как практикующий консультант: у бизнеса огромный запрос на обеление зарплат, сегодня это мотивирующий фактор номер один. Персонал все больше предпочитает получать белую зарплату и пользоваться всеми вытекающими из нее благами – от улучшения кредитного рейтинга до пенсионных выплат в будущем».
По словам Полиди, объем теневых зарплат оценивается в 13–15 трлн рублей и эквивалентен 13% российского ВВП. Можно оценить и негативный эффект для экономики от решения увеличить страховые взносы, используя так называемый мультипликатор совокупных доходов, с помощью которого Центробанк оценивает влияние налогов на динамику ВВП. Умножая этот коэффициент, равный -0,75, на рост налоговых изъятий из экономики в 0,3% ВВП при повышении налогов на труд на 4%, можно прийти к выводу, что вклад этого шага в замедление российской экономики составил 0,225% ВВП в год.
На первый взгляд это незначительная цифра. Но стоит вспомнить, что 30-процентная ставка страховых взносов действует уже почти 10 лет, так что накопленный эффект весьма внушителен. Кроме того, снижение страховых взносов – далеко не единственный резерв роста экономики. Сумма таких резервов в десятые доли процента может наконец привести к искомому результату – ускорению роста выше среднемировых темпов.
По мнению Юрия Мирзоева, имеет смысл снизить не только ставки страховых взносов, но и так называемые планки регрессии (пониженные ставки взносов для лиц с высокими доходами), чтобы создать стимулы для работодателей показывать реальные доходы их сотрудников. В настоящий момент при доходах свыше 1,29 млн рублей в год пониженная ставка пенсионных взносов составляет 10%. Однако распространяется эта льгота на минимальную долю работающих россиян – как следует из данных той же ФНС, 93% в 2018 году получали зарплату на уровне не более 1 млн рублей в год. Так что если снизить планку регрессии до, к примеру, 500 тысяч рублей в год, это будет серьезным стимулом для предприятий показывать реальную заработную плату сотрудников.
Кроме того, считает эксперт, оправдано и введение элементов прогрессии в НДФЛ – например, отменить налогообложение минимальных доходов. По оценке ФНС, отмена НДФЛ для граждан с зарплатами на уровне МРОТ приведет к потере для бюджетной системы свыше 1 трлн рублей, что примерно вдвое меньше профицита федерального бюджета в 2019 году (1,968 трлн рублей). Однако в дальнейшем можно ожидать, что эти выпадающие доходы будут компенсированы.
«Хорошо известно, что население с минимальными доходами основную часть своих средств тратит на потребление товаров первой необходимости, – поясняет свою точку зрения Мирзоев. – Если освободить эту категорию от уплаты НДФЛ, дополнительные остающиеся у нее на руках средства пойдут на потребительский рынок. А это, в свою очередь, приведет к росту собираемости НДС, которым облагаются товары, работы и услуги широкого спроса. Компании и индивидуальные предприниматели в результате получат дополнительную прибыль, что позволит увеличить собираемость соответствующих налогов (налог на прибыль, упрощенная система налогообложения). Все это должно компенсировать первоначально выпадающие доходы бюджета от снижения страховых взносов в среднесрочной перспективе.
Выиграют от этого и бюджет, и экономика, а кроме того, будет сделан определенный вклад в решение проблемы все более нарастающего неравенства в обществе».