Господдержка туристической отрасли оказалась своевременной

Правительство РФ оперативно приняло меры поддержки туристической отрасли в период пандемии. Из федерального бюджета в 2020–2021 годах в общей сложности было выделено 37,8 миллиарда рублей. Счетная палата РФ проанализировала, насколько эффективной оказалась столь мощная поддержка отрасли государством.

Сергей Иванович Штогрин, аудитор Счетной палаты РФ

Туристическая отрасль — важный элемент российской экономики. В секторе трудятся почти 2,5 миллиона человек. В допандемийном 2019 году вклад отрасли в ВВП страны составил 3,9%. Тогда въездной и выездной туризм активно развивался, постепенно подбираясь к цели: выйти на передовые позиции в мире. В глобальном рейтинге конкурентоспособности индустрии туризма и путешествий Россия занимала 39-е место (из 140), поднявшись с 2017 года на четыре пункта.

Но реалии последних лет внесли свои коррективы. Вспышка коронавируса сделала поездки не просто затруднительными, но и сопряженными с риском для жизни и здоровья наших граждан. Как следствие, турсектор оказался под сильнейшим давлением и даже был признан в 2020 году одной из наиболее пострадавших от пандемии отраслей. Это подтверждает статистика — число выездных туристических поездок сократилось с 45 миллионов в 2019 году до 12 миллионов человек в 2020 году.

Противостоять в одиночку коронавирусу отрасли было бы очень тяжело, поэтому Правительство РФ оперативно приняло меры по ее поддержке. Из федерального бюджета в 2020–2021 годах в общей сложности было выделено 37,8 миллиарда рублей. Учитывая значительный объем господдержки, возникла необходимость проанализировать, насколько она эффективная и результативная. Провести такое исследование Счетной палате поручил Президент России.

Заручившись поддержкой федеральных и региональных органов власти, а также представителей туриндустрии, мы весной прошлого года погрузились в изучение этого вопроса. Анализ охватил все регионы, получившие поддержку из федерального бюджета начиная с 2019 года. В трех регионах (Тверской области, Карачаево-Черкесской и Чеченской республиках) наши инспекторы провели проверку на местах — лично посетили все созданные объекты обеспечивающей инфраструктуры (дороги, инженерные сети, берегоукрепление и набережные). На них как раз и были направлены бюджетные средства.

Число выездных туристических поездок сократилось с 45 млн человек в 2019 году до 12 млн в 2020 году

Кластерный подход оправдал себя

Напомню, что в рамках господдержки в 2019–2021 годах по стране продолжилось начатое в 2011 году масштабное строительство и реконструкция объектов туристических кластеров — в общей сложности 317 объектов. Преимущественно это объекты туристской инфраструктуры (237 строений), то есть гостиничные, развлекательные, оздоровительные, спортивные комплексы. Они возводятся за счет привлеченных частных средств. Остальные 80 — объекты обеспечивающей инфраструктуры, которые стали предметом пристального внимания госаудитора — Счетной палаты.

Количество охваченных отраслевым строительством субъектов РФ постоянно росло: от 15 в 2019 году до 25 регионов в 2020 году и 26 — 2021 году.

За три года на финансирование строительства объектов обеспечивающей инфраструктуры федеральный бюджет направил свыше 20,6 миллиарда рублей, или 47,1% от общего объема предусмотренных средств в рамках господдержки внутреннего и въездного туризма. Одним из условий предоставления субсидий было привлечение частных инвесторов. Однако, как показал наш анализ, запланированные показатели так и не были достигнуты. В 2020 году объем привлечения внебюджетных средств составил всего 78%, в 2021 году — 83% от запланированного.

Например, в создание кластера «Белокуриха» (Алтайский край) было вложено 1,8 миллиарда рублей из федерального бюджета. При этом регион привлек на 40% меньше частных инвестиций, чем планировалось. Из 40 объектов туристической инфраструктуры построено только 30. Не был выполнен и показатель по росту туристического потока: он вырос на 90 тысяч человек при плане 115 тысяч человек.

Также наш анализ показал, что средства, выделенные из бюджета на строительство объектов обеспечивающей инфраструктуры, использовались недостаточно эффективно. Так, в 2019 году без достижения требуемого результата было использовано 32% от общего объема затрат, источником которых является федеральный бюджет, в 2020 году — 45%. Так, строительство обеспечивающей инфраструктуры идет с отставанием, в 2019 году не введены в эксплуатацию пять из 12 объектов обеспечивающей инфраструктуры. По итогам 2020 года — 13 из 17 объектов оказались не готовы, в 2021 году — 21 из 30 объектов. На данный момент за Ростуризмом сохраняются обязанности завершить строительство 47 объектов.

Вместе с тем надо отметить, что кластерный подход как комплексный метод, способствующий развитию туристических территорий и увеличению туристического потока, в целом себя оправдывает. За последние 10 лет в стране создано 45 туристических кластеров в 35 регионах. В тех субъектах России, которые выполняют принятые на себя обязательства, растет туристский поток, а туристические продукты становятся более востребованными (рисунок).

Наиболее успешно туристические кластеры работают в Тверской, Калининградской, Ярославской и Липецкой областях. Так, туристический кластер «Верхневолжский» в Тверской области на полмиллиарда вложенных федеральных средств привлек 1,5 миллиарда частных инвестиций. Там создано 1,7 тысячи дополнительных рабочих мест, туристический поток вырос в 2,4 раза.

За последние 10 лет в стране создано 45 туристических кластеров в 35 регионах. В тех субъектах России, которые выполняют принятые на себя обязательства, растет туристский поток, а туристические продукты становятся более востребованными.

Субсидии туроператорам и кешбэк для туристов

Существенная поддержка была оказана и непосредственно туристическому сообществу, в том числе туроператорам. Всего за три года субъектам туристической отрасли из бюджета было выделено почти 23,2 миллиарда рублей. Основная финансовая помощь была оказана в период пандемии. Например, 2,9 миллиарда рублей было направлено на возмещение затрат туроператоров, обеспечивших вывоз граждан из зарубежных стран, по которым были введены ограничения в связи с коронавирусной инфекцией.

В то же время были приостановлены меры, направленные на стимулирование въездного туризма. Так, в 2020 году в связи с пандемией на паузу было поставлено предоставление субсидии на возмещение затрат на привлечение в страну иностранных туристов.

Еще одна субсидия, которая снискала особую популярность у населения и продолжает эффективно применяться, — это возмещение гражданам части стоимости оплаченной турпоездки, или так называемый туристический кешбэк. На этот механизм поддержки выделено начиная с 2020 года 15,7 миллиарда бюджетных рублей. И, как показал наш анализ, с каждым годом все больше наших сограждан пользуются туристическим кешбэком. Так, если в дебютном, 2020 году 349 тысяч человек получили возмещение, то в 2021 году — уже 1,5 миллиона граждан.

По итогам проверки мы признали туристический кешбэк самым эффективным механизмом господдержки туристической отрасли. Программа оказала заметное влияние на стимулирование доступных внутренних туристских поездок.

Также востребованной оказалась поддержка общественных и предпринимательских инициатив в сфере внутреннего и въездного туризма. Это гранты на создание мест в гостиницах, разработку новых туристических маршрутов, мест отдыха, а также бизнес-планов будущих туристических проектов, создание безбарьерной среды, аудиогидов.

В 2021 году к перечисленным мерам добавились новые. Одна из них, можно сказать, идейное продолжение туристического кешбэка — детский туристический кэшбек. С прошлого года государство начало возмещать гражданам часть стоимости детских путевок.

Кроме того, бюджет возмещает российским банкам недополученный доход по льготным кредитам, выданным на реализацию инвестиционных проектов в сфере туризма. Появилась господдержка на стимулирование внутренних коммерческих воздушных перевозок туристов.

Все озвученные мной меры государственной финансовой поддержки туристической отрасли, особенно принятые в разгар пандемии, Счетная палата оценивает как своевременные. В этот период, можно сказать, было открыто новое окно возможностей для отечественной туротрасли. Россия — большая страна с огромным потенциалом развития внутреннего туризма. Теперь главное не упустить время и воспользоваться выпавшим шансом.

Счетная палата РФ признала, что туристический кешбэк является самым эффективным механизмом господдержки туристической отрасли. Программа оказала заметное влияние на стимулирование доступных внутренних туристских поездок.

Проблемы отрасли

В ходе анализа, кроме непосредственно мер господдержки туристической отрасли, Счетная палата изучила нормативные документы, регламентирующие эту сферу, а также оценила деятельность госорганов и организаций, участвующих в реализации госполитики в сфере туризма.

Всего деятельность туристической отрасли регламентирует свыше 100 нормативных и правовых актов, 82 из которых были приняты в последние два года после наделения Ростуризма соответствующими полномочиями. Кроме того, агентство внесло ряд изменений в действующий Федеральный закон «Об основах туристской деятельности», а также подготовило проект нового закона о туризме. По итогам проверки мы констатировали, что созданная нормативная и правовая база достаточна и актуальна. При этом был выявлен ряд проблем, требующих решения Правительства РФ:

1. Несогласованность основных стратегических документов в туротрасли. На сегодняшний день их три — Стратегия развития туризма на период до 2035 года, нацпроект «Туризм» и государственная программа «Развитие туризма» (ранее подпрограмма «Туризм»). По итогам анализа этих документов мы пришли к выводу, что установленные указанными документами показатели развития туризма не согласованы по срокам достижения, составу, наименованиям, единицам измерения и базам расчета.

#443922_450_d#

Кроме того, обозначенные в нацпроекте и госпрограмме показатели не в полной мере отражают конечные общественно значимые социально-экономические результаты, а лишь описывают технически процесс реализации мероприятий. В результате невозможно дать адекватную оценку эффективности государственной поддержки отрасли.

2. План реализации принятой еще в 2019 году Стратегии развития туристической отрасли до сих пор не утвержден. Это затрудняет координацию деятельности государственных органов и организаций, участвующих в реализации государственной политики в сфере туризма. Необходимо, чтобы этот план был принят. Стратегия должна стать базовым документом стратегического планирования отрасли.

Также нужно добиться синхронизации установленных документами стратегического планирования и нацпроектом показателей. С таким предложением мы по итогам проверки обратились к Правительству РФ. Проведение данной работы запланировано до марта 2023 года.

Кроме того, мы направили представление Ростуризму с требованиями устранить выявленные нарушения и недостатки. Например, агентство в рассмотренной трехлетке не приняло законодательно предусмотренные методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ развития туризма.

Мы надеемся, что реализация стратегических документов и выполнение Ростуризмом своих обязательств положительно повлияют на развитие внутреннего туризма, сделают его более доступным, а путешествия по России — более удобными, безопасными и интересными.