Система управления или кулёк семечек? Что готовит нам план Правительства РФ
Андрей Маленький
Анализ любого правительственного плана публицистической ценности не содержит, но на то эта публичная щука, чтобы госкарась не дремал
Нежданно-негаданно, хотя и не случайно, наткнулся на интересную цифру. Оказывается, если планированию стратегии из всего объема задач производственной политики отводится не более 12 процентов, то банкротство предприятию обеспечено. Так это на самом деле или нет, но экспертная оценка взята из учебного пособия по стратегическому менеджменту одного из ведущих сибирских университетов. Субъектам Российской Федерации и муниципалитетам ни банкротство, ни дефолт по этому критерию не грозят. Производство стратегий под заказ государственных и муниципальных управленцев в нашей стране давно поставлено на поток, хотя при этом никак не сказывается на социально-экономическом благополучии территорий. Во всяком случае, отыскать доказательств обратного не удалось, хотя искалось.
Одной из последних неудачно написанных государственных стратегий, утвержденных правительством Российской Федерации, стала Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Для такой негативной оценки достаточно одной оплошности — таков государственный вес документа, а в тексте стратегии их много. Сумел ли правительственный план реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденный правительством, в какой-либо степени исправить недочеты?
Анализ плана — не увлекательное и затратное занятие. Он публицистической ценности не содержит, однако на то и щука публичности, чтобы госкарась не дремал. Противоречия и проблемы текста стратегии план «пропустил» или ловко обошел. Десятки тысяч, а может, и сотня тысяч людей по всей стране будут вовлечены в расчленение мероприятий плана под свои функции и переписывание в свои планы и программы без сверки с текстом стратегии.
В четырех разделах правительственного плана ровно 100 мероприятий. Сверстаны они впопыхах, механически, путем компьютерного соединения предложений федеральных органов исполнительной власти и, очевидно, без запроса мнений субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Названия разделов особой смысловой нагрузки не несут. Первый раздел называется так, что подходит к любому другому разделу, а также ко всему плану и вообще — к любому плану мероприятий реализации любой правительственной стратегии, а именно: «Мероприятия, способствующие достижению национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации». Как и наименование второго раздела — «Сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации». Как и названия третьего и четвертого разделов: «Социально-экономическое развитие геостратегических территорий Российской Федерации», «Обеспечение расширения географии и ускорения экономического роста Российской Федерации».
Суррогаты текста стратегии, такие как: «обеспечить целостность», «содействовать межрегиональному сотрудничеству», «обеспечить комплексный подход» недоступны для понимания хоть при чтении с листа, хоть после многократного прочтения. Они не раскодированы и в правительственном плане. Понятия: агломерация, геостратегическая территория, агропромышленный центр, минерально-сырьевой центр тоже остались без объяснений того, что с ними будет происходить, что надо делать или как это повлияет на уровень жизни людей.
В целом, стратегия пространственного развития понята в федеральных органах исполнительной власти как программа по производству государственных бумаг. Большинство придуманных мер сугубо бумажные: подготовить 48 текстов предложений о том или о сём, 11 текстов методических рекомендаций, 7 текстов стратегий, концепций, 8 правил, 10 механизмов, 1 перечень, 5 текстов программ и планов. Каждое мероприятие сопровождается подготовкой документов, а именно: 57 докладов в правительство, 5 проектов федеральных законов, 22 постановления или распоряжения правительства, 14 ведомственных актов.
Карикатура Е. Щеглова. Бюрократ
По своему содержанию предлагаемые мероприятия — примерно как название первого раздела плана. Премьер, подписывая план, или не удосужился прочитать хотя бы стартовое мероприятие плана, или не понял, о чем оно. Если бы прочел и вдумался, то направил план на переработку, потому что достижение национальных целей развития Российской Федерации путем тиражирования лучшего опыта хозяйствования и доведения процесса распространения передового опыта управления (республикой, краем, областью или муниципалитетом) до автоматизма невозможно. Передовое мероприятие сформулировано так: «подготовить предложения по созданию механизма распространения лучших практик социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Это мероприятие не имеет никакого отношения к пространственному развитию Российской Федерации. Оно выросло из предположения, что если у нас есть недостатки, то отдельные, а позитив — всеобщий, надо постоянно обобщать позитивное и распространять, и тогда наццели будут достигнуты сами собой.
Возможно, кто-то из минэковских старожилов вспомнил про то, как по стране распространялись не обезличенные «лучшие практики», а отдельные новации, имеющие общегосударственное значение. За всю историю развития народного хозяйства таких признанных в стране методов, обладающих универсальными достоинствами, были считанные единицы. Например, щекинский метод, названный по имени химкомбината в городе Щекино Тульской области. Сегодня это ОАО «Щекиноазот», занимающее одно из ведущих мест среди российских предприятий и уже более шести десятилетий успешно работает на российском и мировом рынках химического сырья и продукции. В этом году оно отметит 65-летний юбилей и все вспомнят, как в конце 60-х годов прошлого столетия Щекинский химический комбинат стал инициатором уникального экономического эксперимента, известного в стране как «щекинский метод». Суть: увеличение выработки за счёт расширения профиля работников. Меньше рабочих — больше продукции. Был установлен определённый заранее фиксированный фонд заработной платы, и сэкономленные в результате сокращения штата и увеличения производительности труда деньги предприятие использовало по своему усмотрению, в том числе и для материального поощрения работников. Хотя в производстве участвовало на 870 рабочих меньше, которых перевели на освоение новых мощностей, производственные объемы резко выросли. «Освобождённые» средства были пущены на жилищное строительство и социалку. Щёкинский химкомбинат был награждён орденом Ленина.
Однако даже в условиях плановой экономики и партийно-государственного сопровождения внедрения этого отдельно взятого метода, распространить его, как хотелось, повсеместно не удалось. Аналогичная судьба постигла и Аксайский метод, и другие. Прошло время, и сейчас кто-то в правительстве считает, что в современных условиях российской рыночной экономики всё-таки удастся создать новый механизм внедрения лучшего опыта «социально-экономического развития», обнулив «старые» механизмы.
Самое распространенное выражение в правительственном плане, выдающее ум и талант его составителей — разработка какого-то механизма. О первом мы рассказали. Это «механизм» распространения лучших практик. Следующее головокружительное плановое намерение — подготовка предложений по механизму синхронизации государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъектов Российской Федерации, обеспечивающему достижение целей и решение задач пространственного развития. Какой еще нужен «механизм», если уже есть министерства-ответисполнители программ, есть утвержденный правительством порядок межведомственного взаимодействия на федеральном уровне, есть порядок разработки, утверждения и изменения госпрограмм, тоже утвержденный правительством, есть главный методист госпрограммирования — Минэкономразвития и есть само правительство, как высший орган, систематизирующий деятельность вертикали исполнительной власти? А «синхронизация» (одновременность) как и «оптимизация» — это умничание сотрудников, неотсинхронизированных своим начальством, предоставленных самим себе госструктур
Дом Правительства РФ
NVO
В плане есть еще «новый механизм развития территорий с особыми условиями осуществления предпринимательской деятельности», «механизм регионализации мер государственной поддержки отраслей агропромышленного комплекса субъектов РФ», «механизм господдержки развития творческих (креативных) индустрий в крупных и крупнейших городских агломерациях» и пр.
Более чем в 35 субъектах Российской Федерации как насмешка над здравым смыслом производство автоприцепов и полуприцепов оказалось на первых или вторых позициях в перечне их региональных специализаций. Таких несуразиц в стратегии не так много: они переместились в план реализации. Корректировка специализаций — возможное и необходимое действие, если оно вызывается исключительными обстоятельствами. Это же не карандаш заточить. Однако в плане это мероприятие предусматривается как многоразовое, осуществляемое на основе разработанных в скором будущем методических рекомендаций и на «основе методологического подхода «умная специализация».
План настраивает исполнителей на корректировку правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий или иных целевых трансфертов из федерального бюджета, однако, показала последняя проверка Счетной палаты исполнения бюджета Министерством сельского хозяйства и подконтрольными ему Росрыболовством и Россельхознадзором, здесь не просто нарушения, а системные нарушения. Они связаны с отсутствием контроля со стороны министерства за соблюдением регионами обязательств, установленных соглашениями. 67 регионов представили недостоверные сведения о достигнутых показателях результативности использования субсидии на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, 10 — в области мелиорации.
Итак, ни стратегия, ни план её реализации достойным государственным документом высшего уровня считать никак нельзя. В стране почти нет специалистов по стратегическому планированию. В какой-то степени их готовят в МГУ, но это тот самый случай, когда многознание уму не научает, как говорил Гераклит. Учиться нужно по образцовым учебникам и отличным стратегиям, чего у нас мало. На этом этапе должно хватить хотя бы тех, которые способны уберечь правительство и всю страну от очевидной несуразицы, предлагаемой планом реализации стратегии — обязать муниципальные образования подготовить стратегии социально-экономического развития с учетом основных направлений пространственного развития. А Минэкономразвития — разработать соответствующие методические рекомендации. Еще не осмыслены слова президента в его послании о том, что все знают, к каким проблемам в образовании, здравоохранении, да и в других сферах приводит разрыв, о котором он неоднократно говорил, между государственным и муниципальным уровнями власти. И такая разделённость, запутанность полномочий прежде всего отрицательно сказывается на людях. Предусмотренные законодательством общие для всех граждан права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному. Это несправедливо по отношению к человеку и несёт прямую угрозу нашему обществу и целостности страны. Еще не найдены формы законодательной реализации недавнего закрепления Конституции принципов единой системы публичной власти и выстраивания эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами. Еще не изменены полномочия и реальные возможности местного самоуправления — самого близкого к людям уровня власти. Наконец, еще разработан проект новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года, а правительство взялось, как говорят, «опередить паровоз». Впереди какого паровоза торопится забежать правительство?
Николай Неврев. Просительница (фрагмент). 1880-е
Теоретически любая государственная стратегия — это система крупнейших государственных приоритетов, увязанных с государственными приоритетами из всех других — без исключения! — стратегий. Правительственный план реализации стратегии — это декомпозиция государственных приоритетов в более частные ориентиры и направления, достижимые в отраслях народного хозяйства. Функция регионов в реализации стратегии — локализация национальных приоритетов на своей территории с учетом собственных возможностей и особенностей. Этот же процесс можно представить как систему целей, реализуемых через систему задач, сформатированных в виде целевых программ и того, что модно именуется теперь проектным финансированием, технологическими платформами и прочими стильными жаргонизмами. Хотя на самом деле достаточно одного понятия — понятия системы как антагониста кульку семечек: кулек развернулся или порвался, семечки и посыпались…