Можно ли разрешить регионам тотальный запрет ...
Депутаты Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) разработали и внесли в Госдуму законопроект, по которому предлагается дать регионам больше полномочий по ограничению торговли спиртным. Если сейчас местные власти могут запрещать розничную продажу алкоголя в магазинах, то в случае принятия инициативы регионы смогут запрещать в отдельных населенных пунктах торговлю спиртным и заведениям общественного питания. Что из этого может получиться — разбирались «Известия».
Каких полномочий хотят в Якутии
В законопроекте говорится, что документ разработан в связи с многочисленными обращениями граждан, которые проживают в населенных пунктах, где действует полный запрет на продажу алкогольной продукции.
«Население региона негативно относится к размещению кафе, баров, торгующих алкоголем в населенных пунктах, в которых действует полный запрет на продажу алкогольной продукции», — указывается в пояснительной записке.
В связи с этим предлагается внести изменения, по которым регионам могут дать право устанавливать дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания — в том числе полный запрет на это в некоторых населенных пунктах. Ограничения предлагается принимать на основании решения схода граждан.
Сейчас местные власти вправе вводить сухой закон, но положения его не распространяются на организации общепита: то есть бары и кафе вполне успешно существуют даже в населенных пунктах, где алкоголь запрещен.
Для Якутии история очень актуальная. Как сообщили «Известиям» в Государственном собрании, сейчас там 188 населенных пунктов, в которых существует запрет на розничную продажу алкогольной продукции.
— В этих населенных пунктах алкогольную продукцию могут продавать только в пунктах общественного питания, в которых без лицензии можно продавать пиво, пивные напитки, сидр, медовуху, пуаре, — сообщили в Ил Тумэне.
Вот с этими пунктами общественного питания и предлагается бороться.
Какова ситуация с алкоголизмом в Якутии
По данным Якутского республиканского наркологического диспансера, за последние пять лет в республике отмечается снижение показателей заболеваемости наркологическими расстройствами, связанными с употреблением алкоголя. Суммарное число потребителей алкоголя — в том числе больных алкоголизмом, алкогольными психозами — в 2021 году составило 15 421 человека, хотя пять лет назад показатель был 17 367 человек. Алкоголизм чаще всего регистрируется в регионе среди людей в возрасте 40—59 лет (47% от всех выявленных больных), еще 38% — в возрасте от 20 до 39 лет.
Однако ситуация на фоне общероссийской по-прежнему не лучшая: заболеваемость от алкогольной зависимости в 2021 году в регионе составила 1330,5 больных на 100 тыс. населения, что на 64% выше показателя по России и на 11,2% выше данных по Дальневосточному федеральному округу.
Первичная заболеваемость алкоголизмом также снижается, но она по-прежнему более чем в два раза выше, чем в среднем по России, отмечают в Ил Тумэне.
— Хотя уровень преступности в республике остается самым низким среди регионов Дальневосточного федерального округа, в том числе по тяжким и особо тяжким составам преступлений, Якутия продолжает входить в число 10 регионов РФ с наибольшим удельным весом преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, — сообщили в Государственном собрании.
По данным Центра исследований федерального и региональных рынков алкоголя «ЦИФРРА», предоставленным «Известиям», розничная продажа алкогольной продукции — без пива, сидра и прочих разрешенных в общепите напитков — в Якутии с 2017 по 2021 год снизилась, но незначительно — с 1343 тыс. декалитров до 1294 тыс. декалитров.
Председатель Национального союза защиты прав потребителей, руководитель Центра разработки национальной алкогольной политики Павел Шапкин замечает, что Якутия — особый регион в контексте борьбы за трезвый образ жизни.
— Это важно для местного населения, потому что традиционно коренные народы Якутии и Крайнего Севера относятся к такому генотипу, который подвержен негативному влиянию алкоголя больше, чем другие, — сказал он «Известиям». — Там быстрое происходит спивание, более негативные последствия наступают при употреблении алкоголя. Поэтому и вводятся такие жесткие ограничения — вплоть до сухого закона.
По его словам, в Якутии появились «псевдоточки общепита», которые на самом деле торгуют и пивом, и другим алкоголем — продают в открытой таре вино. Именно их и хотят регулировать в республике.
Аналитический психолог Сергей Князев замечает, что представитель северных народов будет чувствовать себя после употребления алкоголя хуже из-за исторически сложившегося рациона питания, богатого жирами и белками.
— Так было легче переносить низкие температуры, но низкое количество углеводов в рационе, в свою очередь, привело к тому, что расщепляющие алкоголь ферменты вырабатываются в недостаточном количестве, — пояснил он «Известиям». — Всё это в совокупности и привело к снижению популяционной толерантности к алкоголю. И эта причина действительно вынуждает к использованию запретительных мер. Так что решение властей, на мой взгляд, трезво и напрямую обусловлено сложившейся ситуацией.
Почему мера нужна регионам
Председатель Общероссийского профсоюза медиаторов юрист Владимир Кузнецов замечает: опыт сухих дней и сухих законов на локальной территории может показать, насколько эффективны предлагаемые якутскими депутатами меры. Он указывает, что в столице Тувы Кызыле, например, запретили продавать алкоголь с 1 по 10 мая.
— И как показывают исследования, введение «сухих дней» является достаточно эффективной мерой, поскольку за счет этой меры статистически происходит снижение криминогенных эпизодов, — сказал Кузнецов «Известиям». — Но если говорить о полноценном запрете продажи алкоголя — на федеральном уровне, то и исследования, и история показывают, что подобные меры являются, наоборот, контрпродуктивными, поскольку повышают общественное волнение и провоцируют распространение контрафактного алкоголя.
Тем не менее, полагает он, в случае Якутии подобные изменения могли бы оказаться эффективными — с учетом непереносимости алкоголя у коренных народов. Кузнецов полагает, что было бы верно доверять вопрос ограничения продажи алкоголя непосредственно местным властям, так как они опираются на мнение граждан.
— Однако система запретов/ограничений в целом неспособна разрешить проблему алкоголизации населения, — подчеркивает Кузнецов. — В данном вопросе стоит подходить всё же с позиции повышения уровня общей культуры и благосостояния населения.
Павел Шапкин замечает, что предложение это уже не первое: с подобными инициативами выходили ранее и другие регионы, и депутаты Госдумы. В частности, в 2020 году законопроект о праве регионов устанавливать дополнительные ограничения на торговлю алкоголем вносили в Госдуму Сергей Миронов и Михаил Емельянов. Тогда они тоже предлагали разрешить регионам ограничивать продажу алкогольной продукции в том числе при оказании услуг общественного питания.
Шапкин полагает, что такое право можно было бы дать регионам, так как местным властям более понятна ситуация на местах. Кроме того, это не будет обязанностью регионов, а только правом. Шапкин замечает, что в развитых странах также стараются решать вопрос с продажей алкоголя — либо госмонополией, либо квотированием торговых точек. Регионы же могли бы сами обосновывать ограничения.
— Были инициативы по ограничению времени в ряде регионов, в том числе в Московской области, когда приходилось их потом отменять — возникал резкий рост нелегальной торговли алкоголем, что еще хуже, — говорит эксперт. — Но право такое должно быть, более того — не только у регионов, но и у муниципалитетов, органов местного самоуправления.
Профильные ведомства осторожно ответили на вопрос «Известий» о возможности передачи таких полномочий регионам, не показав прямо свою позицию относительно инициативы якутских депутатов. Так, Минздрав указал, что «доказана прямая взаимосвязь между снижением потребления алкоголя, с одной стороны, и травматизма, смертности от внешних причин и обострений неинфекционных заболеваний — инфарктов, инсультов, тяжелых аритмий — с другой», и там, где ограничения по продаже алкоголя вводились, они показывали свою эффективность.
В Росалкогольрегулировании указали, что ограничения продаж алкоголя в ночное время действуют на всей территории страны и регионы уже имеют право расширять действие этих ограничений. Однако в ведомстве не стали комментировать инициативу о расширении полномочий, указав, что вопросы госполитики на алкогольном рынке находятся в ведении Минфина.
В Минфине же ограничились ответом, что этот законопроект на рассмотрение в министерство пока не поступал.
Почему сухой закон не нужен
Однако достаточно большое количество экспертов со скепсисом отнеслись к идее якутских депутатов. Так, директор Центра ЦИФРРА Вадим Дробиз заметил, что в республике с 2015 года ведется очень активная борьба с легальной розницей — сокращаются торговые точки, время продаж легальной продукции, увеличивается расстояние розничного алкоголя от потребителя, появляются «трезвые населенные пункты».
— Но всё это негативно влияет на легальный рынок и создает дополнительный стимул для развития нелегальной розницы, — заявил он «Известиям». — Передвижение алкогольных точек на якобы всё более дальние и безопасные расстояния от соцобъектов — не более чем привычная форма отчета чиновников о проделанной работе по оздоровлению населения и борьбе с алкоголизацией и не имеет вообще никакой связи с потреблением.
С ним согласна клинический психолог, эксперт по зависимостям Олеся Иневская, которая называет подобные жесткие меры игрой со статистикой, а не препятствованием алкоголизации населения.
— Государство таким образом отчитывается о снижении количества потребляемых литров спирта на человека в год, — сказала она «Известиям». — В реальности после введения жестких мер в Якутии выросло количество смертельных отравлений от спиртосодержащей продукции: люди ездят в соседние районы, покупают из-под полы или производят домашние вина и самогон. Мозг зависимого устроен таким образом, что страх наказания, запрет и пагубные последствия не избавляют от желания употребить и не являются эффективными.
Сергей Князев замечает, что логику сторонников тотальных запретов можно понять — окружение задает рамки восприятия реальности, и если исключить алкогольную тему, то со временем люди потенциально могут отказаться от спиртного полностью.
— Другое дело, что река, перекрытая в одном месте, в любом случае найдет способ преодолеть препятствие — и чем сильнее препятствие, тем сильнее будет давление воды, — заметил он. — Что собственно и происходит в случае введения тотальных запретительных мер. Но рекой можно управлять, если ее перекрывать постепенно. Всё то же самое верно и в отношении запретительных мер.
Он замечает, что тотальные запреты приводят к развитию черного рынка и самогоноварения, как это происходило при введении сухих законов по всему миру, а постепенные (с введением достаточной альтернативы и развитием профилактики) давали время населению на перестройку. Но если ситуация в отдельном регионе или населенном пункте действительно катастрофическая, то стоит довериться местному населению и власти в таких вопросах — эти меры могли бы помочь в краткосрочной перспективе.
Первый зампред комиссии ОП РФ по физической культуре и популяризации здорового образа жизни Андрей Белоглазов заявил, что в целом настороженно относится к инициативам, которые несут ограничения для людей.
— Невозможно законодательными инициативами запретительного характера достигать положительного результата — тут же будут востребованы услуги подпольного рынка, — сказал он «Известиям». — Сильно сомневаюсь, что после принятия регионального закона о запрете торговли алкоголем уменьшится число лиц с алкогольной зависимостью. Слишком это легкий путь решения застарелой проблемы. Населенный пункт Китайской стеной не обнесешь и пункт пропуска с функцией досмотра не организуешь.
Доцент Факультета экономических наук НИУ ВШЭ Татьяна Коссова отмечает, что не встречала исследований, которые могли бы дать ответ на вопрос о том, как сухой закон на отдельно взятой локальной территории на эту территорию влияет впоследствии.
— Но были сообщения, что даже ограничения продаж в зоне, приближенной к автодорогам, приводили к серьезной потере доходов в отелях и туристической индустрии, а также к сокращению налоговых поступлений, — сказала она «Известиям». — Естественное следствие введение полного запрета продаж — возникновение теневого рынка и переход на суррогаты, что чревато ростом числа отравлений. В результате регион недополучит доходов, а эффект может оказаться далеким от желаемого. С налаживанием подпольных поставок из других регионов, в которых нет строгих ограничений, проблем не возникнет.
По ее мнению, при принятии подобных решений следует опираться на результаты расчетов.
Какова альтернатива
Сергей Князев замечает, что алкогольная зависимость имеет биопсихосоциальную модель, в которой учитывается физическое здоровье человека, взаимоотношения с социумом, отношения с собой и система ценностей человека.
— Тотальный запрет затрагивает только биологическую сферу и косвенно социальную: в краткосрочной перспективе это поможет, — говорит он. — Но чтобы сработало и в долгосрочной, важно затрагивать и остальные сферы. Это уже про качество жизни человека, про развитие личности, про его социальное окружение и многое другое. По этой причине такое большое значение имеет профилактика употребления и в целом ситуация с развитием личности человека.
По его словам, помогла бы разработка здоровой альтернативы, которая будет затрагивать не только посетителей баров, но и остальные срезы населения. Бары будут появляться, если в селе человеку больше нечем заняться. Но уровень алкоголизации начнет снижаться, если появятся спортивные комплексы, клубы по интересам, игровые зоны, различные мероприятия.
— Важно создавать среду, в которой человек будет меняться, искать новые ценности и смыслы, а не запрещать ему что-то делать, — говорит Князев. — Принудительность в долгосрочной перспективе бессмысленна, так как подобные изменения — это всегда про перестройку собственной личности. Заставить это сделать невозможно. Ну и, конечно же, не стоит рассчитывать на быстрые изменения. Это работа на поколения вперед.
— Необходимо системно заниматься молодежью, развивать внутренний туризм, внедрять активный отдых, не жалеть денег на спорт, развивать человеческий капитал, — сказал Белоглазов.
Олеся Иневская полагает, что нужно начать с самой культуры потребления — нужна информационная политика, разъясняющая, откуда берется тяга к употреблению, почему одни люди становятся зависимыми, а другие нет, какую роль в этом играет семья и окружающая среда.
— Необходима также борьба со стигматизацией зависимых, доступная анонимная психиатрическая и наркологическая помощь, а также социальные лифты для излечившихся в стойкой ремиссии, — сказала она.