Сфера обращения с отходами выходит из тени? Анализ экспертов
«Реформа продолжается, несмотря на послабления»
24 декабря прошлого года в Общественной палате РФ прошло экстренное совещание, поводом для которого стал принятый 18 декабря Госдумой закон, смягчающий переход к новой системе обращения с отходами. Этот закон 21 декабря был одобрен в Совете Федерации и 25 декабря уже подписан президентом. Согласно новому закону, регионы получили возможность отложить проведение мусорной реформы.
По данным Комитета Государственной думы по экологии и охране окружающей среды, на 25 января на новую систему обращения с отходами перешел 71 регион из 85. Оставшиеся регионы воспользовались предоставленным правом отложить реформу, что стало причиной широкого общественного резонанса и массового обсуждения.
«Несмотря на очередные послабления, реформа продолжается. В целях развития полноценной системы переработки отходов и изменения управления отраслью в 2019 году государством создается публично-правовая компания по обращению с отходами. Задача ППК — легализовать рынок обращения с отходами и способствовать развитию инфраструктуры в отрасли. При этом очень важно не разрушить бизнес малых и средних предпринимателей, ведущих деятельность в этой сфере. Но уже сейчас идет передел рынка в сфере обращения с отходами и многие представители малого бизнеса оказываются буквально на улице, потому что в отрасль приходят более крупные компании. Поэтому я как лидер профсоюзного движения буду защищать этих людей, чтобы они не остались без работы. Ведь это отважные люди, которые создают бизнес в постоянно изменяющихся условиях!» — заявила председатель Комиссии Общественной палаты РФ по экологии и охране окружающей среды Альбина Дударева. Ее выступление состоялось 25 января на конференции предпринимателей, работающих в отрасли обращения с отходами, на которой был озвучен доклад Общественной палаты РФ о состоянии отрасли на сегодняшний день.
Комплексный аудит отрасли
Член Общественной палаты, которая к тому же возглавила созданный в конце 2018 года профсоюз работников отрасли обращения с отходами, рассказала на конференции, что в настоящий момент Общественной палатой РФ совместно с группой профильных аналитиков проводится комплексный аудит сферы обращения с отходами.
Эксперты осуществляют мониторинг открытости и доступности информации о новой системе обращения с ТКО на правительственных сайтах и в СМИ регионов, проводят анализ платежей населения за услугу по обращению с ТКО в 2019 году, анализ информации по региональным операторам ТКО, анализ инвестиционной привлекательности отрасли (в связи с планами правительства привлечь инвестиции). Также проводится анализ рисков, при наличии которых деньги в отрасль поступать не будут, мониторинг инфраструктурных объектов и их мощностей в регионах, анализ сферы обращения с промышленными отходами и составление федеральных схем по каждому виду промышленных отходов, а также анализ технологий по переработке отходов.
«Общественная палата обладает большим экспертным потенциалом и готова помогать регионам не допустить остановки в реформе. Помогать своими компетенциями, наработками, сравнениями субъектов друг с другом, чтобы привести все в единообразие, сделать отрасль прозрачной и до 2024 года достигнуть целевых показателей, установленных в национальном проекте "Экология": увеличение доли ТКО, направленных на утилизацию, до 36%, и обработку — до 60% в общем объеме образованных отходов. Мы надеемся, что этим докладом поможем и субъектам, и предпринимателям, и инвесторам», — подытожила свое выступление Дударева.
Платежи населения за услугу
В частности, были представлены результаты анализа платежей населения и нормативов накопления ТКО для жителей.
Специалистами были проанализированы: платеж населения за услугу по обращению с ТКО в каждом субъекте, норматив накопления ТКО, плотность ТКО (кг/м3) и единые тарифы на услугу по обращению с ТКО. Сбор данных осуществлялся из нормативных документов, размещенных на административных ресурсах регионов, а также в средствах массовой информации. При этом особое внимание уделялось степени открытости и доступности информации для населения.
В результате расчетов получаются очень различающиеся по стране суммы платежей населения.
Например, в Дагестане для 1 человека, проживающего как в многоквартирном, так и в индивидуальном доме, ежемесячный платеж составляет 8,71 рубля в месяц (Карабудахкентский район — 0,36*290,42/12=8,71 руб. с человека). На сегодняшний день это минимальный платеж по стране. А вот в одном из кластеров Московской области ежемесячный платеж для 1 человека, проживающего в многоквартирном доме, составит 227,1 рубля. Что касается ежемесячной платы для 1 человека, проживающего в индивидуальном доме, то максимум обнаружен в Камчатском крае: 297,33 рубля.
В среднем по регионам платежи варьируются от 90 до 150 рублей с человека. Пиковые значения платежей (минимум и максимум) необходимо анализировать, изучать, насколько сопоставима сумма, уплаченная жителями, с фактическими затратами при обращении с отходами в этом регионе. Особое внимание эксперты Общественной палаты РФ уделили аналитике нормативов накопления ТКО: это среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.
В разных субъектах РФ нормативы указаны в различных единицах измерения (в кубометрах или килограммах в год на расчетную единицу). Расчетной единицей является один проживающий или 1 кв. м общей площади. В большинстве регионов расчетной единицей норматива накопления является один проживающий.
Анализ утвержденных нормативов накопления ТКО показал, что природа исходных данных сильно разнится, поэтому сложно сопоставить показатели по регионам страны без учета плотности ТКО в кг/м3.
Если рассматривать нормативы в кубометрах, то минимальный норматив зафиксирован в Дагестане (0,36 м3/год) и в Республике Коми (0,58 м3/год, однако с 1 января 2020 года он будет увеличен на 30% за счет включения норматива на крупногабаритные отходы).
Максимальный норматив зафиксирован в Ханты-Мансийском автономном округе (5,26 м3/год) и в Краснодарском крае (в частности, в Анапе: 4,10 м3/год).
Стоит обратить внимание на то, что минимальные и максимальные нормативы в м3/год при разной плотности в каждом регионе не отображают реальный норматив накопления ТКО человеком в килограммах в год. Например, в Краснодарском крае при нормативе для жителей индивидуальных домов в Анапе 4,10 м3/год один проживающий накапливает 820 кг/год, а при схожем нормативе для жителей индивидуальных домов в Сочи (3,90 м3/год) один проживающий накапливает всего 265,2 кг/год. Необходимо отметить, что показатель плотности ТКО в кг/м3, который используется в расчетах, сильно влияет на величину норматива накопления ТКО в м3.
Кубический метр или тонны
Если сравнить максимальные нормативы накопления жителями многоквартирных домов разных регионов ТКО в килограммах в год, становится видно, насколько сильно отличаются эти нормативы. Норма накопления ТКО в килограммах в год варьируется от 85 кг в Архангельской области до 780 кг в Амурской области и 1080 кг в Успенском районе Краснодарского края.
Так как во многих регионах для каждого типа жилья и населенного пункта учитывалась разная плотность ТКО (как и нормативы накопления), в аналитических целях было целесообразно сравнить среднюю плотность по региону. Показатели плотности, которые используют регионы в расчетах своих тарифов, варьируются от 60 кг/м3 до 255 и даже 600 кг/м3 (снова в Успенском районе Краснодарского края).
Что же касается сравнения единых тарифов регионального оператора на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, то в нескольких субъектах с внутризоновым делением отмечается существенная разница между тарифами в разных зонах (в 2-4 раза). Красноярский край — тариф от 905,54 до 2487,85 руб/м3, Томская область — от 342,62 до 761,24 руб/м3, Хакасия — от 362,48 до 901,61 руб/м3.
При сравнении же тарифов регоператоров разных регионов наблюдается разница более чем в 20 раз. При этом, как правило, высокий тариф уравновешивается низким нормативом для конкретной зоны и наоборот.
Помимо этого, при установлении тарифов отмечается большой разброс форматов данного показателя. Например, в нескольких регионах тариф установлен в рублях за тонну, но в большинстве — за кубометр. А в некоторых субъектах РФ, например, в Чукотском АО и других, единый тариф различается для определенных территорий внутри зоны деятельности РО ТКО. В Республике Дагестан выделены 53 тарифа. В Алтайском крае (единственном из всех регионов) единый тариф установлен с учетом классов отходов (IV и V классы опасности).
Минимальный тариф установлен в Республике Дагестан (93 руб/м3) и Новгородской области 266 (руб/м3). Максимальный тариф — в Красноярском крае (2487 руб/м3) и в Чукотском АО (2056 руб/ м3).
Необходимо внести несколько изменений
После обсуждения экспертами и аналитиками отрасли полученных результатов анализа платежей населения за услугу по обращению с ТКО в 2019 году Комиссией Общественной палаты РФ по экологии и охране окружающей среды были сделаны предварительные выводы. Для принятия правильных управленческих решений необходима достоверная и понятная информация, и для этого необходимо внести несколько изменений в порядок расчетов тарифов и регулирования отрасли.
Эти выводы в своем докладе представила Альбина Дударева:
«1. Необходимо привести к единообразию единицы измерения (или кубические метры, или тонны — единые по стране) и единицы начисления платежа (оплата с человека, а не м2). Из-за разной природы утвержденных нормативов накопления ТКО и единиц начисления платежа качественный анализ практически неосуществим, управление отраслью затруднено. Необходимо четкое "одинаковое" понимание того, что происходит во всех субъектах.
2. На федеральном уровне установить границы (коридоры) нормативов накопления ТКО и плотности ТКО кг/м3, а на региональном уровне установить зависимость нормативов по типу населенного пункта и количеству проживающих, а плотности — по географическому признаку (по урбанизации).
3. Необходимо установить единые требования к полигонам при учете принятых отходов вести обязательный весовой контроль и ввести ответственность за отсутствие весового контроля. Это обусловлено необходимостью знать точную массу отходов, а не приведенную из кубометров по средней плотности в регионе.
4. Необходимо повышать компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ. Для этого необходимо провести стандартизированное обучение представителей органов власти, в чьи компетенции входит контроль и внедрение реформы обращения с отходами в регионе».
Глубокая аналитика отрасли
Председатель Комиссии Общественной палаты РФ по экологии и охране окружающей среды рассказала и о других видах проводимой аналитики.
«В ходе комплексного аудита совместно с компанией "Центрресурс" мы проводим анализ информации по региональным операторам ТКО: размер компании, учредители, бенефициары, зона действия, территориальные схемы обращения с отходами, конкурсная документация при отборе регионального оператора, вероятность наступления кризисных ситуаций в процессе деятельности регоператора. Для качественного контроля над отраслью и легализацией деятельности предприятий, работающих с ТКО, необходимо иметь постоянный доступ ко всей актуальной документации, в том числе к информации о проводимых конкурсах и соответствии данных в территориальных схемах и конкурсной документации. К примеру, в ходе анализа столкнулись с тем, что соглашения, заключенные между регионом и регоператором, практически невозможно найти, хотя эти данные должны размещаться в открытом доступе», — заявила она.
Также эксперты считают, что органам исполнительной власти субъектов нужно внимательно относиться к анализу региональных операторов, в том числе их учредителей и бенефициаров, чтобы иметь возможность оценить вероятность наступления кризисных ситуаций в процессе работы регоператора.
Ранее Национальная ассоциация концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру, специалисты которой на протяжении 2016-2018 годов осуществляли независимый мониторинг формирования новой системы по обращению с твердыми коммунальными отходами в России, представили уникальный аналитический доклад «Формирование новой системы обращения с твердыми коммунальными отходами в субъектах Российской Федерации». Целью мониторинга являлось получение и обобщение данных о формировании отрасли по обращению с ТКО в России и их аналитическая интерпретация для возможного использования заинтересованными лицами при принятии управленческих, инвестиционных и маркетинговых решений.
Не остался в стороне и анализ сферы обращения с промышленными отходами.
Для выполнения Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года Центром экологической промышленной политики ФГАУ «НИИ "ЦЭПП"» по каждому виду отходов проводится анализ промышленных и инфраструктурных объектов и технологий обезвреживания и переработки отходов. Также составляются федеральные схемы по обращению с отдельными видами промышленных отходов и вторичных ресурсов. В рамках Технического комитета по стандартизации «Отходы и вторичные ресурсы» проводится работа по техническому регулированию отрасли и актуализации справочников НДТ.
Отрасль не стоит на месте, развивается техническое регулирование и поиск эффективных технологических решений.
Объяснить населению
Одним из факторов успешного перехода на новую систему обращения с отходами эксперты считают качественную регулярную разъяснительную работу с населением. Для оценки проводимой в субъектах информационной кампании, связанной с переходом на новую систему обращения с ТКО, была проанализирована степень открытости и доступности информации о новой системе обращения с ТКО для рядового жителя региона на сайтах региональных правительств, тарифных комитетов, министерств субъектов и в региональных СМИ. Оценивалась четкость и достоверность подачи информации.
Анализ показал, что далеко не во всех регионах имеется хоть какая-то доступная информация о новых платежах и тарифах, а тем более — об инфраструктуре обращения с отходами и планах ее развития в регионе.
На сайтах правительств зачастую отсутствует информация о размерах платежа и тарифах, а в региональных СМИ обсуждение сведено к информации о повышении платежа в процентах без указания конкретных сумм, которые по новой системе должны будут платить граждане, проживающие в этих субъектах.
Однако есть и положительные примеры, говорящие об активности со стороны как власти, так и общественности региона. На новостных и информационных порталах представлена подробная информация о расчетах новых платежей, расписана схема обращения с отходами населения региональным оператором, жители четко знают, на что будут потрачены средства, которые они заплатят за образованные ими отходы.
Например, в Кировской области всю информацию изложили в подробной презентации, размещенной на сайте региональной службы по тарифам.
А в Амурской области, хотя она и отложила старт реформы, каждый человек может рассчитать свой платеж с помощью калькулятора на сайте Министерства ЖКХ. Такой калькулятор может сделать каждый регион, и жителям станет доступна точная и достоверная информация о предстоящих платежах. Это очень важно, так как на сегодняшний день мониторинг доступности информации показывает, что рядовой гражданин, скорее всего, не сможет собрать по разным сайтам все нормативные документы и самостоятельно разобраться в системе расчета платежа населения за услугу обращения с ТКО.
Как выяснили социологи ВЦИОМ, на сегодняшний день 47% граждан выражают готовность принять участие в экологических протестах, если у них будет такая возможность. Снизить уровень недовольства населения возможно. Для этого необходимо максимально открыто, подробно и доступно донести до жителей все нюансы реформы и расчета платежей. И это под силу каждому губернатору и его команде.
Планируется, что в ближайшее время все материалы будут направлены в региональные Общественные палаты с просьбой проверить собранные данные, сравнить размеры платежей и нормативов, полученные при осуществлении анализа, с теми, которые по факту действуют в регионе, и с платежками жителей, которые они получили.
Что необходимо учитывать
В конце доклада был указан список существенных оговорок, которые необходимо учитывать при ознакомлении с полученными при аудите данными. Для подготовки качественного и количественного анализа различных показателей в докладе использовались данные из утвержденных органами власти субъектов РФ территориальных схем в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами. Также использовалась документация для проведения конкурсных отборов региональных операторов по обращению с ТКО, размещенная в официальных источниках в открытом доступе.
Любые возможные количественные отклонения сводных значений некоторых данных, представленных в настоящем докладе, связаны с неоднородностью исходных данных в первичной документации, размещенной в официальных источниках.
Все приведенные статистические данные, за исключением официальных данных, являются экспертными и базируются на расчетах, мнениях и допущениях экспертов Комиссии ОП РФ по экологии и охране окружающей среды.