ПРАВОВОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ИНИЦИАТИВУ ГРУППЫ ГРАЖДАН ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМА

Заключение подготовлено по имеющимся в распоряжении экспертов нормативно-правовым актам:

• Конституция Республики Абхазия, принята на сессии Верховного Совета Республики Абхазия 1-го созыва 26 ноября 1994г, одобрена всенародным голосованием 3 октября 1999г., с изменениями от 3.10.1999г. и  от 30 апреля 2014г.;
• Конституционный закон Республики Абхазия «О выборах Президента Республики Абхазия» 2004г.;
• Закон Республики Абхазия «О всенародном голосовании (референдуме)» 1996г.;
• Закон Республики Абхазия «О Президенте Республики Абхазия» 1999г.

В данном заключении предлагается рассмотреть лишь два аспекта вопроса, касающегося выдвинутой инициативы проведения общенационального референдума, без обзора истории появления референдумов и сегодняшних традиций и практики проведения референдумов в других государствах.

Первое. Важный аспект рассматриваемого вопроса, который, на наш взгляд, невозможно проигнорировать - это необходимость определения вида предполагаемого референдума.

В ст. 1 Закона Республики Абхазия «О всенародном голосовании (референдуме)» дается определение референдума «как способа принятия гражданами Республики Абхазия всенародным голосованием законов Республики Абхазия и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни». Очевидно, что в данном случае речь идет об императивном характере референдума.

Ни в Конституции, ни в законодательстве Республики Абхазия не содержится упоминаний о возможности проведения различных видов референдумов, которые известны конституционной практике других государств. Между тем их принято подразделять: по масштабам проведения – на общенациональные и местные (региональные); по содержанию – на конституционные (по проектам изменений конституций), законодательные (по проектам законов) и консультативные - по важному принципу или направлению деятельности государства.

В 1999 году в Республике Абхазия был проведен конституционный референдум, в результате которого в действующую Конституцию Республики Абхазия впервые были внесены изменения. Примерами конституционного референдума может служить принятие на референдуме в конце 1993 г. Конституции Российской Федерации, а консультативного референдума — референдум в Великобритании в 1975 г. по вопросу об ее вступлении в Европейское Сообщество, а также референдум в СССР в марте 1991 г. о сохранении и обновлении Союза ССР.

Помимо перечисленных принято выделять международно-правовые референдумы, если вопрос связан с участием в международных договорах или о границах государства, либо отношениях с международными организациями (например, референдум в Швейцарии о вступлении страны в ООН, прошедший недавно   референдум в Нидерландах об отношении к ассоциации ЕС с Украиной) и др.

В рассматриваемом нами случае можно утверждать, что речь идет о консультативном (совещательном) референдуме. Об этом свидетельствует и постановка вопроса, который сформулирован в форме выяснения мнения граждан: «Считаете ли вы необходимым...».

Кроме того, данное наше утверждение базируется на том, что по своим правовым последствиям  реализовать итоги референдума (в случае его проведения) практически не представляется возможным, что не отрицает необходимости учета мнения граждан, высказанного в ходе референдума.

Второе. Как известно, формулировка вопроса выносимого на референдум «Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Республики Абхазия?» предполагает два ответа: «Да» или «Нет».

В ст. 28 Закона Республики Абхазия «О всенародном голосовании (референдуме)» говорится, что «решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании».

Кроме этого, в ст. 31 вышеназванного закона говорится, что «Решение, принятое путем референдума является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории Республики Абхазия и может быть отменено или изменено только путем референдума».

Конституционно-правовой статус Президента Республики Абхазия закреплен в главе  4 Конституции Республики Абхазия и законе «О Президенте Республики Абхазия». В соответствии со ст. 48 Конституции, исполнительная власть в Республике Абхазия предоставлена Президенту страны. Президент Республики Абхазия является главой государства. Аналогично зафиксированы конституционный статус и полномочия Президента Республики Абхазия в статьях 1 и 2 закона «О Президенте Республики Абхазия»

В ст. 49 Конституции Республики Абхазия зафиксировано, что Президент Республики Абхазия избирается на выборах, которые осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. В ст. 1 Конституционного закона «О выборах Президента Республики Абхазия» также зафиксирован срок полномочий Президента - 5  лет.

В вопросе, сформулированном инициаторами проведения референдума, говорится о досрочных выборах Президента Республики Абхазия, т.е. речь идет о ситуации, когда конституционный срок полномочий Президента - 5 лет  - не истек.

В ст. 66 Конституции Республики Абхазия предусмотрены исчерпывающие основания для досрочного прекращения полномочий Президента: отстранение от должности, смерть, отставка и неспособность осуществлять полномочия и обязанности Президента. Лишь при наступлении какого-либо из перечисленных оснований и соблюдении законодательно прописанной процедуры можно говорить о досрочном прекращении исполнения Президентом Республики Абхазия своих конституционных полномочий.

В соответствие со ст. 6 Конституционного закона «О выборах Президента Республики Абхазия» выборы Президента Республики Абхазия назначаются Народным Собранием не позднее, чем за 4 месяца и проводятся не ранее чем за 3 и не позднее, чем за 2 месяца до истечения срока полномочий Президента Республики Абхазия.

Во второй части ст. 6 вышеуказанного закона подчеркивается необходимость наступления условий для досрочного прекращения полномочий:

«В случае прекращения Президентом Республики Абхазия исполнения своих обязанностей до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Народное Собрание не позднее чем через 15 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента Республики Абхазия. Выборы должны быть проведены в трехмесячный срок со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Республики Абхазия».

В настоящее время избранный в 2014 году Президент Республики Абхазия Хаджимба Р.Д. продолжает исполнять свои конституционные полномочия. В соответствие с Конституцией Республики Абхазия они истекают в 2019 году.

Соответственно, Народное Собрание, в отсутствие указанных в ст. 66 Конституции Республики Абхазия оснований не может назначить досрочные выборы Президента Республики Абхазия.

Таким образом, даже в случае проведения референдума и положительного ответа на поставленный вопрос более половины принявших в нем участие граждан, реализовать его итоги, оставаясь при этом в рамках «конституционного поля», на наш взгляд, не представляется возможным.

3 апреля 2016г.

г. Сухум.