Внешний контроль на муниципальном уровне. Перспективы развития внешнего муниципального финансового контроля с учетом состояния системы публичной власти Российской Федерации
С 1 января 2027 года вступит в силу статья 32 Федерального закона № 33‑ФЗ[1]. В соответствии с ней к полномочиям муниципального образования, не подлежащим перераспределению на региональный уровень, отнесены осуществление муниципального финансового контроля и контроль за исполнением бюджета муниципального образования. В статье представлены результаты авторских оценок тенденций в развитии внешнего муниципального финансового контроля, в том числе в контексте проецирования на модель взаимодействия муниципальных и региональных контрольно-счетных органов пилотного проекта Счетной палаты РФ. Автор проводит анализ правовой базы и делает вывод об обязательности наличия в составе органов местного самоуправления органа внешнего муниципального финансового контроля в городских и муниципальных округах.
Наталья Евгеньевна Булетова, профессор кафедры государственного регулирования экономики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, ведущий научный сотрудник Санкт-Петербургского научного центра РАН
Государственная и муниципальная системы управления включают контроль как важную и незаменимую функцию современной системы управления. Для местного самоуправления полноценная реализация контрольной функции актуальна и требует высокого внимания к ее организации и реализации, в том числе к реализации финансового контроля с учетом особенностей формирования и использования муниципальных финансов в РФ.
Появление и развитие муниципального финансового контроля в России связано с созданием полноценного внешнего независимого государственного финансового контроля. Бюджетным кодексом была определена необходимость осуществления финансового контроля не только в отношении средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, но и в отношении средств местных бюджетов.
Современная система внешнего муниципального финансового контроля развивается с учетом двух наблюдаемых тенденций:
1) реализации государственной политики развития муниципальной власти в единой системе публичной власти страны, уже предусмотренной Конституцией РФ и принятыми в ее развитие федеральными законами РФ. При этом приоритетами являются укрупнение и укрепление муниципальных образований и переход на одноуровневую типологию;
2) реализации отдельными субъектами РФ опасной практики фактического упразднения муниципальных контрольно-счетных органов (КСО) и передачи части полномочий внешнего муниципального финансового контроля на уровень регионов. Такая практика не носит массового характера и не находит поддержки в профессиональной среде, так как связана с выбором региональной властью самого простого и, казалось бы, экономически выгодного, но ложного пути. Он приводит не только к утрате полноценной системы муниципального финансового контроля, но и к формированию отложенных проблем, с которыми придется столкнуться и региональным КСП, и органам МСУ, в том числе когда такие действия станут объектами прокурорского надзора по неисполнению норм федерального законодательства.
Формирование муниципальных КСО
Недостаточная правовая основа организации внешнего финансового контроля на муниципальном уровне в Российской Федерации вплоть до 2011–2013 годов тормозила его становление и внедрение в систему муниципального управления. Явно прослеживалась разнородность статуса муниципальных органов внешнего финансового контроля: от депутатских комиссий до ревизионных отделов администраций муниципальных образований[2].
Большое значение в упорядочивании статуса и правового положения муниципальных КСО сыграл принятый в 2011 году Федеральный закон № 6‑ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований«[3]. Органы внешнего муниципального финансового контроля стали функционально и организационно независимыми, самостоятельными в решении возложенных на них полномочий.
Проведенный анализ статьи 265 Бюджетного кодекса в редакции до 2013 года и после позволил отметить следующее:
до 2013 года были указаны формы финансового контроля, которые должны были осуществляться представительными органами муниципальных образований: предварительный, текущий и последующий контроль;
после принятия Федерального закона от 23 июля 2013 года № 252‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» статьей 265 БК РФ определены виды государственного (муниципального) финансового контроля, который подразделяется на внешний и внутренний;
согласно действующей редакции Бюджетного кодекса внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль как контрольная деятельность осуществляется соответственно Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований.
В исследовании особенностей и проблем современного этапа развития внешнего муниципального финансового контроля особое внимание уделено поправкам[4], внесенным в Федеральный закон № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», которыми за контрольно-счетными органами муниципальных образований был закреплен обязательный статус юридического лица. При этом создание органа внешнего муниципального финансового контроля осталось правом, а не обязанностью представительного органа муниципального образования, что противоречит принципу обязательного наличия финансового контроля в системе муниципального управления.
Передача полномочий на уровень региона
Несмотря на принцип независимости деятельности контрольно-счетных органов, закрепленный в Федеральном законе № 6‑ФЗ, в настоящее время кадровое и материальное обеспечение созданных муниципальных КСО позволяет говорить об их достаточно условной организационной, функциональной и финансовой независимости. Большинство муниципальных КСО имеют штатную численность 1–2 человека, сталкиваются со слабым ресурсным обеспечением и, соответственно, дефицитом квалифицированных кадров. В связи с этим в последние годы наметилась негативная тенденция передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетным органам субъектов РФ[5].
Как отмечают специалисты, к основным негативным последствиям в этом направлении следует отнести:
1) потерю для муниципальных финансов значимости и полного цикла реализации контрольной функции;
2) отсутствие как такового института независимого муниципального финансового контроля, что негативно влияет на всю систему муниципального управления;
3) формирование вместо независимого муниципального финансового контроля как одного из элементов системы муниципального управления неоднозначной альтернативы — вышестоящего (вертикального) регионального финансового контроля, что в целом приводит к утрате статуса муниципальных финансов как самостоятельной и независимой с правовой точки зрения категории и элемента бюджетной системы. Это противоречит приоритету государственной политики формирования единой публичной власти и защиты статуса внешнего муниципального финансового контроля как элемента местного уровня полномочий и ответственности;
4) утрату возможности опережающего, проактивного финансового контроля в системе муниципального управления;
5) снижение качества принимаемых решений представительными и исполнительными органами муниципальных образований в связи с исключением из сферы контроля и аудита муниципальных программ, экспертизы муниципальных правовых актов и утрату оперативного контроля за использованием муниципальных ресурсов, то есть средств и имущества;
6) подобный «аутсорсинг» чреват утратой не только пласта квалифицированных специалистов в области муниципального финансового контроля, но и эффективности взаимодействия с органами представительной и исполнительной власти на предмет реализации полного цикла внешнего муниципального финансового контроля;
7) избирательное принятие на себя региональными КСО обязательств по внешнему муниципальному финансовому контролю, что противоречит действующему законодательству.
В дополнение к уже перечисленным негативным последствиям следует добавить нарушения действующего законодательства, в том числе:
1) пункта 12 статьи 3 Федерального закона № 6‑ФЗ, не предусматривающего частичную передачу полномочий;
2) части 1 статьи 32 Федерального закона № 33‑ФЗ, вступающей в силу с 1 января 2027 года и относящей муниципальный финансовый контроль к исключительным полномочиям муниципального образования, не подлежащим передаче на региональный уровень.
Некоторые эксперты отмечают и положительные последствия передачи полномочий на региональный уровень. К ним в первую очередь относят избегание «квази-МКСО» в 1–2 штатные единицы, экономию бюджетных средств на обеспечение деятельности муниципальных органов власти, сосредоточение ресурсов, в том числе финансовых, на повышение квалификации и развитие специалистов внешнего финансового контроля, на внедрение цифровых технологий, использование опыта региональных контрольно-счетных органов.
Передача полномочий по внешнему муниципальному контролю на региональный уровень — это выбор субъектом РФ наиболее простого пути решения проблем, который может дать незначительные и краткосрочные преимущества. Но в долгосрочном периоде очевидна утрата всех зафиксированных плюсов и нарастание резко негативных тенденций.
#517279_300_d#
«Лишнее» звено?
В системе государственного и муниципального управления сложилась своя иерархия — функциональная и пространственная, которая является важным свойством данной системы, а также свидетельствует о необходимости разграничения полномочий между разными уровнями такой социальной системы управления. На рисунке данная иерархия представлена на примере системы внешнего финансового контроля с разделением на три уровня — федеральный, региональный и местный. Для местного уровня учтено, что в соответствии с Федеральным законом № 33‑ФЗ государство формирует одноуровневую структуру муниципальных образований — в виде городских и муниципальных округов. Соответственно, логичным трендом в развитии внешнего муниципального финансового контроля является формирование муниципальных контрольно-счетных органов. И для них уже не будет характерна проблема недостаточной численности, недостатка финансирования и всех других проблем, которые могли стимулировать муниципалитеты заключать соглашения с региональными контрольно-счетными органами по передаче полномочий муниципального финансового контроля на уровень субъекта РФ.
Если спроецировать трехуровневую систему внешнего финансового контроля (федеральный, региональный, муниципальный) на трехуровневую систему коммерческого менеджмента на уровне отдельно взятой организации (топ-менеджмент, менеджмент среднего звена, менеджмент низового уровня), то интересно сопоставление происходящих тенденций в их трансформации:
в условиях цифровизации и активного внедрения современных технологий системы управления намечен вектор к сокращению менеджмента среднего звена как утрачивающего свою значимость и роль в перераспределении полномочий, координации и всего управленческого функционала. При этом незаменимую роль продолжают играть топ-менеджмент, ответственный за целеполагание и стратегическое, методологическое развитие, и менеджмент низового уровня как непосредственно взаимодействующий с исполнителями и незаменимый в разъяснении поставленных задач, оперативном контроле и т. п.;
классики теории менеджмента приходили к выводу о том, что "правление держится на развитии и выполнении шести существенных функций; если одна из этих функций не выполняется, предприятие может погибнуть или, во всяком случае, зачахнет«[6]. Речь идет в том числе и о контрольной функции.
Такая аналогия по необходимости сохранения полного функционала управленческих функций на уровне муниципальных образований позволяет говорить о гарантиях сохранения за муниципальным уровнем контрольной функции. В том числе через деятельность муниципальных КСО городских и муниципальных округов.
Перспективы развития муниципальных КСО
Государственная политика реформирования состава муниципальных образований эволюционно должна приводить к укреплению структур внешнего муниципального финансового контроля, что позволит:
преодолеть неэффективную практику создания, функционирования и финансирования муниципальных контрольно-счетных органов численностью 1–2 человека;
обеспечить подготовку и эффективную работу специалистов, наиболее погруженных, чувствующих и знающих особенности данных муниципальных образований, их проблемы и закономерности социально-экономического развития;
усилить связи как между органами внешнего муниципального финансового контроля, так и в существующей иерархии — между региональными и муниципальными КСО для получения синергетических эффектов.
В настоящее время в России по поручению Совета Федерации идет реализация пилотного проекта Счетной палатой РФ, направленного на усиление взаимодействия с региональными контрольно-счетными органами и построение единой системы контрольных органов в стране[7]. При этом в набор показателей оценки деятельности региональных КСО включили такой, как «количество совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий со Счетной палатой РФ, завершенных в отчетном году». Подобный показатель актуален и для оценки деятельности муниципальных КСО с точки зрения применения единой методологии, выявления и распространения лучших практик (бенчмаркинг). Это не заменяет, а только развивает каждый уровень независимого внешнего финансового контроля и дает дополнительные стимулы для внедрения современных и эффективных методов и инструментов.
Вертикальное взаимодействие контрольно-счетных органов заложено и в базовом Федеральном законе № 6‑ФЗ, в статье 18, с акцентом именно на взаимодействие через участие в совместных проверках, методическую поддержку, консультации, повышение квалификации сотрудников. Можно встретить достаточное количество статей о подобном взаимодействии, освещающих опыт разных регионов страны. Пример Новгородской области свидетельствует о положительном опыте взаимодействия региональных и муниципальных КСО[8], между которыми заключены соглашения о сотрудничестве и о параллельных действиях.
Можно отметить также положительный опыт в реализации сложного, но взаимовыгодного и эффективного пути развития системы внешнего финансового контроля через усиление вертикального взаимодействия на примере Курской области, Краснодарского края, Ставропольского края, Волгоградской области и других регионов страны. Таких примеров больше, чем имеющихся практик уничтожения внешнего муниципального финансового контроля в масштабах всего субъекта РФ. Но и их невозможно игнорировать с учетом накапливаемых рисков и негативных последствий для всей системы финансового контроля на государственном и муниципальном уровнях.
Неспособность или нежелание?
Выбор регионом полного упразднения системы внешнего муниципального финансового контроля свидетельствует о неспособности или нежелании региональных контрольно-счетных органов идти по пути взаимодействия и сотрудничества. Да, оно сложнее в своей реализации, но результативнее для достижения целей эффективного муниципального финансового контроля. Региональный финансовый контроль не должен заменять муниципальный финансовый контроль, тем более по инициативе субъектов РФ. Примеры подобных явлений являются признаками, с одной стороны, сильного положения региональных КСО, готовых взять на себя часть функционала внешнего муниципального финансового контроля, но, с другой стороны, возникает вопрос о «судьбе» непринятых полномочий. Также встает вопрос о необходимости разобраться в истории вопроса — какие меры были предприняты для сохранения муниципальных КСО, тем более в крупных муниципальных образованиях не квазиформата.
Как отмечает председатель Союза муниципальных контрольно-счетных органов РФ, "на основе судебной практики только представительный орган муниципального образования наделен правом образования муниципального контрольно-счетного органа. Соответственно, инициатива органов государственной власти субъекта РФ о ликвидации муниципального контрольно-счетного органа может побудить представительный орган муниципального образования к принятию соответствующих решений, но они должны пройти процедуру публичных слушаний с участием жителей муниципального образования... ликвидация муниципального контрольно-счетного органа без учета мнения жителей муниципального образования недопустима«[9].
Заключение
Подводя итог проведенному исследованию, отметим главные выводы и результаты, полученные автором:
1. Необходимо привести нормы федерального законодательства о внешнем муниципальном финансовом контроле в соответствие с принципом об обязательности органов внешнего муниципального финансового контроля в городских и муниципальных округах.
2. Укрепление внешнего муниципального финансового контроля является важной государственной задачей. Решение этой задачи должно достигаться внутри системы муниципального управления с учетом усиления муниципальных образований (городских и муниципальных округов) при переходе на одноуровневую структуру в рамках проводимой реформы системы публичной власти.
3. Инициативы региональных властей по ликвидации муниципальных КСО следует считать противоречащими общей политике государства по развитию внешнего финансового контроля.
4. Укрепление внешнего муниципального финансового контроля возможно за счет усиления межуровневого взаимодействия с целью обмена опытом, распространения лучших практик, проведения совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий со Счетной палатой РФ и региональными КСО.
5. Активизация взаимодействия контрольно-счетных органов всех уровней является государственным приоритетом развития внешнего финансового контроля. Это предусмотрено нормами Федерального закона № 6‑ФЗ. Данный приоритет нашел отражение в пилотном проекте Счетной палаты РФ по усилению взаимодействия с региональными КСО и должен быть применен в практике сотрудничества между муниципальными и региональными контрольно-счетными органами.
[1] Федеральный закон от 20.03.2025 № 33‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
[2] Дьяченко И. А. Внешний муниципальный финансовый контроль: направления развития / И. А. Дьяченко, В. И. Перов // Вестник АКСОР. 2013. № 4 (28). С. 121–127.
[3] Федеральный закон от 07.02.2011 № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
[4] Федеральный закон от 01.07.2021 № 255‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
[5] Брехов А. В. Актуальные проблемы построения системы внешнего финансового контроля на муниципальном уровне // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2025. № 03. С. 23–27.
[6] Файоль А. Общее и промышленное управление. Центральный институт труда. М.: 1923. С. 21.
[7] Носов А. А. Взаимодействие региональных и муниципальных КСО // Финансовый контроль. 2025. № 3. https://rufincontrol.ru/online/article/506817/.
[8] Юдина Е. К. Совместный и параллельный контроль // Финансовый контроль. 2025. № 3. https://rufincontrol.ru/online/article/507471/.
[9] Мордвинцев А. И. Система под угрозой: Союз МКСО против ликвидации КСО в крупных муниципалитетах // Финансовый контроль. 2025. № 3. https://rufincontrol.ru/online/article/509520/.