Опыт реорганизации бюджетной сети в Ростовской области
За последние пять лет в Ростовской области процедуру ликвидации (реорганизации) прошли 90 государственных учреждений. Из них 14 учреждений ликвидировано, 76 — реорганизовано. Кто-то считает, что реорганизация — эффективный инструмент экономии бюджетных средств, кто-то пытается найти в нем негативные стороны. Чтобы разобраться в данном вопросе, необходимо подробно изучить причины ликвидации (реорганизации), а также оценить эффект, возникающий в результате предпринятых действий.
Причины
На сегодняшний день как в целом в Российской Федерации, так и в Ростовской области сформировано правовое поле, в рамках которого осуществляется процедура ликвидации (реорганизации) государственных учреждений. В Донском регионе такое решение Правительство Ростовской области (постановление № 542) приняло в 2012 году. Помимо этого, порядок ликвидации определяется постановлением областного правительства о проведении ликвидации каждого конкретного учреждения.
Однако стоит отметить, что говорить об одной только ликвидации было бы неправильно, так как реорганизация госучреждений может быть осуществлена, помимо прочего, и в форме слияния или присоединения. На наш взгляд, в данном случае также происходит юридическая процедура прекращения существования учреждения.
Что же касается причин ликвидации (реорганизации) государственных учреждений, то общими можно назвать повышение эффективности управления госимуществом, а также мобильность перемещения трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Конечно, одной из основных причин таких изменений является более эффективное использование бюджетных средств. Однако стоит отметить, что это крайняя мера достижения экономии. На практике в каждом конкретном случае имеет место ряд специфических причин, которые также оказывают влияние на решение вопроса о ликвидации или реорганизации.
В качестве примера можно привести ликвидацию государственного бюджетного учреждения Ростовской области «Спортивно-оздоровительный центр “Золотой берег”». Она была осуществлена в связи с морально и физически устаревшей материально-технической базой учреждения, а также несоответствием, как отмечали надзорные органы, современным требованиям к учреждениям спортивной направленности.
Ликвидация step by step
Процедура ликвидации госучреждения в Ростовской области аналогична процедуре ликвидации федерального учреждения и включает следующие мероприятия. Вначале орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, готовит проект постановления областного правительства о ликвидации учреждения. Одновременно с проектом представляется пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности ликвидации и информацию о кредиторской задолженности государственного учреждения, в том числе просроченной.
Если ликвидируемое государственное казенное учреждение осуществляет государственные функции в рамках исполнения полномочий госоргана Ростовской области, то пояснительная записка должна содержать информацию о государственном учреждении, которому указанные функции будут переданы после завершения процесса ликвидации. Если ликвидируемое госучреждение осуществляет полномочия органа государственной власти Ростовской области по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, в пояснительной записке указывается, кому эти полномочия будут переданы.
После принятия постановления правительства области о ликвидации госучреждения орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, обязан:
в трехдневный срок довести указанный правовой акт до сведения регистрирующего органа для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) сведений о том, что госучреждение находится в процессе ликвидации;
в двухнедельный срок утвердить состав ликвидационной комиссии, а также установить порядок и сроки ликвидации учреждения в соответствии с Гражданским кодексом и правовым актом о ликвидации госучреждения.
В свою очередь, ликвидационная комиссия обеспечивает реализацию полномочий по управлению делами ликвидируемого государственного учреждения в течение всего периода его ликвидации. Комиссия в десятидневный срок со дня истечения периода, установленного для предъявления требований кредиторами, представляет для утверждения в орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, промежуточный ликвидационный баланс. Затем, в десятидневный срок после завершения расчетов с кредиторами, представляет учредителю для утверждения ликвидационный баланс.
Стоит отметить, что при ликвидации государственного казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков. Государственное казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам несет собственник его имущества. Требования кредиторов ликвидируемого государственного учреждения (за исключением государственного казенного учреждения) удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации может быть обращено взыскание.
Распоряжение имуществом, оставшимся после удовлетворения требований кредиторов, а также имуществом, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам госучреждения, осуществляет Министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области по предложению органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя. А в случае отсутствия такого органа — заместитель губернатора Ростовской области, курирующий государственное учреждение по отраслевому признаку (за исключением музейных коллекций и предметов, включенных в состав государственной части Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ).
Реорганизация
Процедура реорганизации госучреждений, имеющая ряд отличий от процедуры ликвидации, также прописана постановлением Правительства Ростовской области № 542. Стоит отметить, что у большинства главных распорядителей средств областного бюджета значительных проблем в процессе ликвидации или реорганизации не возникало. Исключением стали эпизодические случаи выявления несоответствия сведений реестра госимущества Ростовской области сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). В результате этого процедура ликвидации ряда госучреждений, подведомственных Министерству общего и профессионального образования Ростовской области, носила более длительный характер. В этих случаях ликвидационная комиссия, Министерство общего и профессионального образования Ростовской области принимали меры по приведению в соответствие указанных сведений.
Чтобы эффект был положительным
В результате ликвидации и реорганизации государственных учреждений Ростовской области только за последние три года размер высвободившихся средств составил более 52 миллионов рублей. Безусловно, с точки зрения финансового менеджмента данные процедуры приводят к положительному для бюджета региона эффекту. Однако особое внимание при принятии решения об их проведении необходимо обращать на то, чтобы ликвидация учреждений не привела к ухудшению социально-экономического уровня развития субъекта. Другими словами, своими действиями мы ни в коем случае не должны нанести ущерб законным интересам граждан. В частности, одним из мероприятий по ликвидации должна быть встреча с коллективом высвобождаемых работников, на которой необходимо разъяснить людям их права и обязанности по вопросу дальнейшего трудоустройства.
Положительный эффект, к которому привела ликвидация, можно рассмотреть на примере государственного бюджетного учреждения социального обслуживания населения Ростовской области «Социальный приют для детей и подростков “Дом Надежды”». Высвободившиеся средства областного бюджета в сумме 20 миллионов рублей были направлены на:
открытие муниципального бюджетного учреждения «Реабилитационный центр для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями г. Ростова-на-Дону» на 55 мест в условиях полустационарного обслуживания детей с ограниченными возможностями — 16,5 миллиона рублей;
открытие отделения перевозки несовершеннолетних в структуре государственного бюджетного учреждения социального обслуживания населения Ростовской области «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних г. Ростова-на-Дону» — 1,6 миллиона рублей;
повышение заработной платы отдельным категориям работников в целях реализации указов Президента РФ от 7 мая 2012 года № 597 и от 28 декабря 2012 года № 1688.
Кроме этого, по данным Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, в результате реорганизации госучреждений в регионе были созданы дополнительные условия для реализации мер по сохранению, восстановлению и воспроизводству объектов животного мира, в том числе ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении. Удалось усилить работу в сфере поддержки биологического разнообразия и экологического баланса, по развитию экологического туризма, повышению туристической привлекательности особо охраняемых природных территорий регионального значения. Появилась возможность сделать больше для привлечения целевой аудитории в дополнительное экологическое образование.
Учитывая, что процессы ликвидации и реорганизации строго регламентированы, необходимо отметить, что проблем с их реализацией у региона не возникает. В результате проведенных мероприятий в Ростовской области не только более эффективно используются бюджетные средства, но и решаются насущные социально-экономические проблемы.