Консолидация остатков бюджетных средств: риски и способы их минимизации

Максим Андреевич ПЕРШИН, старший аналитик группы региональных рейтингов Аналитического кредитного рейтингового агентства (АКРА)









Елена Сергеевна АНИСИМОВА, заместитель директора группы региональных рейтингов Аналитического кредитного рейтингового агентства (АКРА)

#376236_200_d#

Консолидация средств региональных и муниципальных бюджетов на едином казначейском счете (ЕКС) потенциально может позволить регионам, ранее не размещавшим депозиты, получить дополнительные доходы. Однако данная мера может сократить объем процентных доходов тех регионов, которые уже сейчас самостоятельно размещают свободные средства.

#376235_200_d#

Федеральное казначейство планирует создать после 2021 года «большой» единый казначейский счет. На нем, помимо федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, будут аккумулированы средства бюджетов всех субъектов РФ и муниципалитетов.


Вероятно, казначейство получит возможность управлять ликвидностью регионов и муниципалитетов — такой механизм в настоящее время обсуждается. Консолидация средств на ЕКС, по оценкам ведомства, позволит увеличить средний ежедневный остаток размещенных средств. Давайте разберем, как это будет работать, какие проблемы могут быть связаны с этим решением и как их можно избежать.


Как регионы управляют ликвидностью


Пока регионы управляют своими временно свободными средствами самостоятельно, размещая их на банковских депозитах (с учетом требований статьи 236 Бюджетного кодекса). В некоторых субъектах РФ есть соответствующие нормативно-правовые акты, которые позволяют совершать с этими деньгами сделки РЕПО, где залогом выступают облигации региона. Например, среди таких регионов — Ханты-Мансийский автономный округ — Югра.


По нашим оценкам, общая сумма средств, размещенных субъектами РФ на депозитах по состоянию на 1 февраля 2019 года, составляет около 1,5 триллиона рублей. Совокупные доходы региональных и муниципальных бюджетов от размещения бюджетных средств в 2018 году составили 91 миллиард рублей, превысив доходы от управления временно свободными средствами федерального бюджета (последние равнялись 86 миллиардам).


В 2018 году дополнительные доходы от управления временно свободными средствами своих бюджетов получили Москва, Республика Башкортостан, Татарстан, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Московская, Тюменская, Ленинградская, Сахалинская, Челябинская, Кемеровская, Самарская, Свердловская и Вологодская области.


Как казначейство управляет ликвидностью


ЕКС представляет собой совокупность счетов по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральным казначейством в Банке России. Казначейство управляет временно свободной ликвидностью на счете с помощью таких инструментов, как:


размещение средств на депозитах в российских банках (как в рублях, так и в иностранной валюте);


сделки РЕПО с кредитными организациями (под залог облигаций федерального займа);


сделки валютного свопа;


размещение части средств ЕКС на счетах некоторых системно значимых банков;


краткосрочные бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов (в общей сумме до 200 миллиардов рублей по льготной ставке 0,1% годовых).


По состоянию на 20 марта 2019 года казначейство разместило на банковских депозитах около 1,1 триллиона рублей. По договорам РЕПО — 0,4 триллиона рублей, на банковских счетах — 150 миллиардов. Для предоставления краткосрочных бюджетных кредитов ведомство разместило около 110 миллиардов рублей.


Что планируется сделать


На данном этапе детали будущего взаимодействия Федерального казначейства с финансовыми властями регионов и муниципалитетов в рамках создаваемого механизма не раскрываются. Нормативно-правовая база также отсутствует.


Как это может работать? Федеральное казначейство планирует возвращать регионам и муниципалитетам доходы от размещения свободных средств. Пока не понятно, как будут распределять полученные казначейством доходы между федеральным, региональными и муниципальными бюджетами. Один из вариантов — возвращать регионам и муниципалитетам доходы от размещения их средств пропорционально остаткам на счетах соответствующих бюджетов. Однако такой способ распределения доходов не учитывает существенных различий в возможностях и условиях размещения средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов. Это может увеличить доходы одних бюджетов и уменьшить у других.


Риск первый. Невыгодное распределение средств


Бюджетный кодекс предусматривает право размещать временно свободные средства только для тех субъектов, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федеральной казны (за исключением субвенций) не превышает установленного уровня. Она не должна быть больше 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет.


Таким образом, право на размещение временно свободных средств на банковских депозитах в соответствии со статьей 236 БК РФ имеют лишь наиболее финансово устойчивые регионы. Фактически такие операции в 2018 году проводили только 14 субъектов РФ.


Если будет использована упомянутая выше схема распределения доходов, то регионы, пока не размещающие временно свободные средства, смогут получить дополнительные прибыли. В то же время для тех регионов, которые уже размещают свои средства, такая мера может привести к снижению процентных доходов бюджета. Это произойдет в том случае, если доля размещаемых средств в общем объеме остатков окажется меньше доли средств, которую регион размещает в настоящее время самостоятельно.


Как решить эту проблему? Видимо, было бы справедливее распределять доходы пропорционально доле средств, которая, по мнению соответствующих регионов, могла бы быть размещена ими самостоятельно.


Риск второй. Изменение сроков размещения


В среднем процентная ставка, по которой казначейство размещает свободные средства, выше ставок на сопоставимый срок, по которым размещают регионы. Эта разница составляет несколько десятых процентного пункта. Она не является критичной.


Мы можем объяснить ее тем, что соответствующая деятельность Федерального казначейства лучше известна банкам, участвующим в привлечении бюджетных средств на депозиты. Еще одна возможная причина — регулярность операций, которые проводит ведомство.


В то же время некоторые регионы, в частности Москва, могут размещать часть своих временно свободных средств по более высоким ставкам и на более длительные сроки. Так, если Москва может разместить свои деньги на срок до шести месяцев, то казначейство, как правило, не размещает средства на срок свыше трех месяцев, хотя и имеет на это право. Для таких регионов сокращение сроков размещения может привести к ухудшению финансового результата от управления временно свободными средствами.


Какое решение возможно? Мы полагаем, что избежать этой проблемы можно, если казначейство будет согласовывать параметры размещения средств с региональными и муниципальными властями. Еще один вариант — размещать средства региональных или муниципальных бюджетов на основании заявок этих властей.


Однако в таком случае казначейство фактически становится агентом региональных властей по размещению бюджетных средств с помощью своей инфраструктуры. Это сложно администрировать и вряд ли позволит ведомству проводить единую политику по управлению ликвидностью бюджетов всех уровней.


Риск третий. Короткие казначейские кредиты


Возникает вопрос о перспективах предоставления коротких казначейских кредитов регионам и муниципалитетам за счет остатка средств на ЕКС на покрытие кассовых разрывов при исполнении их бюджетов. Сейчас эти кредиты за счет федерального бюджета являются одной из мер поддержки регионов федеральным правительством. При консолидации бюджетов всех уровней для предоставления таких кредитов могут быть задействованы средства бюджетов других регионов.


Так как казначейские кредиты имеют льготные ставки по сравнению с рыночными, это снизит потенциальные доходы региональных бюджетов — доноров ликвидности. Такое использование средств региональных бюджетов фактически станет дополнительным механизмом перераспределения средств бюджетов.


Как можно решить эту проблему? По нашему мнению, операции по предоставлению краткосрочных бюджетных кредитов следует делать исключительно за счет средств федерального бюджета, не привлекая средства региональных бюджетов для этих операций.


Риск четвертый. Банковские системы регионов


В отдельных субъектах бюджетные средства являются важным источником ликвидности для значимых региональных банков. Отсутствие доступа к этим средствам может негативно сказаться не только на региональной банковской системе, но и на бюджетной системе субъектов РФ.


Эту проблему можно попробовать решить, если региональные банки смогут конкурировать за средства с крупными банками на аукционах Федерального казначейства. Однако это может привести к росту процентных ставок по депозитам для указанных банков.


Подведем итог. Сделать участие добровольным?


Если казначейство будет управлять ликвидностью консолидированного бюджета, это потребует повышения качества прогнозирования кассового исполнения бюджетов всех уровней, что поможет избежать кассовых разрывов на уровне консолидированного бюджета. В свою очередь, это может повлечь за собой дальнейшую централизацию бюджетной системы РФ.


Переход в зону ответственности Федерального казначейства операций по управлению ликвидностью бюджетов субъектов и муниципалитетов сопряжен с рисками снижения гибкости и самостоятельности региональных бюджетов. По нашему мнению, для наиболее успешных регионов это приведет к снижению доходности указанных операций, что следует рассматривать как отрицательный фактор оценки кредитоспособности. В то же время дополнительные доходы могут получить те субъекты РФ, которые имеют высокую долговую нагрузку, в значительной степени зависят от трансфертов из федерального бюджета и вынуждены регулярно прибегать к использованию мер поддержки в виде льготных бюджетных кредитов.


Таким образом, для регионов, регулярно размещающих свои средства на депозитах в российских банках, консолидация средств их бюджетов на ЕКС вряд ли будет оправданной с позиций как повышения доходов, так и наполнения банковского сектора дополнительной ликвидностью. Благодаря добровольному характеру участия регионов и муниципалитетов в создаваемом Федеральным казначейством механизме снизился бы возможный негативный эффект данной инициативы для отдельных регионов.