Тарифная политика: ловушка между госсобственностью и рынком
В мировой практике разработаны разные подходы к решению проблемы тарифов, но даже многолетний опыт регулирования наталкивается на значительное расхождение позиций компаний и регулятора. Например, трубопроводная монополия «Транснефть» просила увеличить в 2018 году тарифы на свои услуги на 21%, а они были увеличены только на 4%.
На днях Анатолий Голомолзин, заместитель главы ФАС заявил, что «Транснефть» после 2020 года может перейти на долгосрочное регулирование тарифов. Компания вновь просит поднять их существенно выше. Распоряжение правительства N377-р от 2014 года предусматривает, что тарифы «Транснефти» в 2018-2020 гг. должны индексироваться с коэффициентом 0,9-1 к инфляции при условии, что у компании хватит средств на реализацию инвестпрограммы. Однако при текущей тарифной политике средств на развитие не остается.
Наблюдается некая двуличность правительства. С одной стороны Минфин РФ хочет получать бОльшие дивиденды (50%). С другой стороны ФАС не хочет эти дивиденды включать в тариф – единственный источник доходов монополии. В итоге, не умея договориться внутри себя правительство предлагает «Транснефти» выкручиваться самой.
Методы регулирования: мировая практика
Регулирование деятельности естественных монополий осуществляется на основе двух основных моделей. Одна из них базируется на контроле нормы прибыли − RAB, а другая – тарифов, или предельной цены.
RAB (Regulatory Asset Base – регулируемая база инвестированного капитала) – это система долгосрочного тарифообразования, в которой расчет тарифа осуществляется исходя из определяемой регулятором необходимой валовой выручки (НВВ). Компании в системе RAB получают гарантированный возврат инвестиций и доход на инвестиции, достаточный для обслуживания кредитов и получения прибыли. Кроме этого, они получают стимул к снижению издержек, так как тарифы утверждаются на несколько лет, и сэкономленные средства внутри утвержденного периода остаются в компании.
Система RAB, впервые примененная в Великобритании в конце 1980-х годов, сегодня считается образцом тарифного регулирования в мире, в первую очередь, для распределительных электрических сетей, систем водоснабжения и связи.
В середине 1990-х годов на RAB перешли Канада, США, Австралия и многие страны Западной Европы, правда, в каждой стране со своими особенностями. Европейский союз в 2002 году обязал страны Восточной Европы применять RAB-регулирование при установлении тарифов для монополий, и RAB пришел в Чехию, Словакию, Венгрию, Польшу, Румынию, Болгарию и ряд других государств.
Метод предельной цены − наиболее традиционный в сфере регулирования тарифов естественных монополий. Обычно такая формула содержит дефлятор к индексу инфляции (инфляция минус) и так называемый фактор повышения производительности. Предполагается, что компании с каждым годом работают все эффективнее.
Данная модель напрямую регулирует наиболее важный для потребителя параметр − уровень тарифа/цены. Схема прозрачна. Компания сама изменяет уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регулятор не участвует в изнурительных процедурах ежегодного пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы.В РФ по этой методике регулируются цены на услуги связи. В США такой метод применяется для регулирования тарифов трубопроводного транспорта. Тарифы на прокачку регулируются Федеральной энергетической регулирующей комиссией (Federal Energy Regulatory Commission, FERC). Компании обязаны за два месяца до нового года подать заявку на величину тарифа на следующий год, и если она не превышает утвержденный FERC допустимый размер роста тарифов, заявка компании утверждается автоматически. При этом за базу роста тарифа берется Producer Price Index for Finished Goods (PPI-FG) − «индекс цен производителей готовой продукции». В РФ сегодня ФАС ориентируется на индекс потребительских цен, что некорректно - индексы цен на промтовары и потребительские нередко значительно расходятся. Например, в прошлом году суммарный индекс потребительских цен составил 3,7%, а производителей промышленной продукции − 7,5%, двукратная разница.
Если установленный FERC максимальный индекс повышения тарифа на очередной год не позволяет нефтетранспортной компании достигнуть окупаемости бизнеса, компания вправе направить тарифную заявку на рассчитанный индекс, но обязана будет обосновать свои расчеты. К контролю над деятельностью FERC в США подходят очень серьезно. Решения FERC могут быть пересмотрены в судах разных уровней. В США невозможна ситуация, когда заинтересованные стороны тарифных соглашений не могут получить детальную информацию по расчету тарифа, как сегодня это имеет место в России.
Контроль тарифов на прокачку нефти и нефтепродуктов в США облегчен тем фактом, что в стране действует около двух сотен независимых трубопроводных компаний, поэтому реальный среднерыночный уровень тарифа определяется с высокой достоверностью.
Ориентируясь на почти рыночные тарифы в США, устанавливают свои тарифы и европейские страны. В Норвегии, где нефтяная отрасль находится в госсобственности, проблема тарифов на доставку сырья от месторождений к портам и НПЗ вообще не возникает.
Между госсобственностью и рынком
«Транснефть» − государственная естественная монополия, которая, однако, действует в рыночной среде. Эта коллизия приводит порой к неприятным для компании последствиям.
Ни одна рыночная трубопроводная компания США и Европы не возьмется за проект, который сулит компании убытки. «Транснефть» обязана подчиняться решениям правительства. В результате в соответствии с поручением правительства, которое, конечно, было подкреплено соглашениями с нефтедобывающими компаниями, «Транснефть» построила за свой счет нефтепроводы «Куюмба – Тайшет» и «Заполярье − Пурпе».
Нефтепроводы были построены на средства «Транснефти» без привлечения бюджетного финансирования. Сроки строительства и мощности были рассчитаны исходя из заявок добывающих компаний. Но к моменту пуска нефтепроводов и до сих пор заявленных объемов сырья у нефтяников не оказалось. Результат – сроки окупаемости проектов «ушли» далеко за предельные 30 лет.
В среднем, утверждают в «Транснефти», доходы от прокачки позволяют покрыть инвестиционные проекты компании лишь на 16%. Вследствие этого у «Транснефти» наблюдается многолетнее снижение финансовых показателей, а в настоящее время и вовсе кассовый разрыв.
В договорах с нефтедобывающими компаниями никаких санкций за недозагрузку нефтепроводов предусмотрено не было, что на самом деле нонсенс для отношений между субъектами рынка.
Метод «инфляция минус» сегодня не учитывает расходы «Транснефти» на реализацию крупных проектов. И, в отличие от США, в существующей на сегодня в России процедуре совсем отсутствует механизм публичных слушаний, заключений независимых экспертов и судебных процедур, которые позволяют американским компаниям вернуть инвестиции, даже если против этого возражает FERC. Практикующиеся методы принятия решений не предусматривают участия в них всех заинтересованных сторон – производителей оборудования, самих нефтяников, экспертов рынка.
Пока «Транснефти» удается покрывать свои расходы за счет заемных средств, которые фактически расходуются на выплату дивидендов. Такая ситуация не является нормальной.
Анонсированное долгосрочное регулирование тарифов не исправит ситуацию, если долгосрочным останется голый принцип «инфляция минус». Сегодня правительство решает, включать ли в тарифы инвестиционную составляющую, на чем настаивают отраслевые министры и вице-премьер Дмитрий Козак. Чем закончатся дебаты – вопрос.
Результаты последней встречи представителей ФАС с «Транснефтью» образно охарактеризовал президент «Транснефти» Николай Токарев: «Бесполезно обсуждать, …ФАС всё равно … они выучили стих «инфляция минус», ждать изменений не приходится...».
Сергей Алихашкин, эксперт Института развития технологий ТЭК