Переходный период продлен. Местное самоуправление после первого года действия Закона № 33‑ФЗ

Комитет Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению совместно с Российской муниципальной академией организовал обсуждение итогов первого года реализации нового закона об МСУ[1]. Дискуссия прошла в рамках профильной конференции[2]. Участники и эксперты проанализировали, как новый закон воплощается в жизнь, какие дает возможности и с какими вызовами муниципалитеты сталкиваются на практике.
Между двух законов
Председатель комитета Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению А. Н. Диденко, открывая дискуссию, отметил: «Мы поставили себе задачу обсудить итоги применения 33-го закона по прошествии года после его принятия. Это небольшой срок, но уже есть о чем поговорить». Диденко подчеркнул, что на текущий момент продолжает действовать переходный период — временный режим, необходимый для распределения полномочий между уровнями власти, продлен еще на год, до 1 января 2028 года. Закон № 33‑ФЗ задал новые рамки, но процесс адаптации еще не завершен. И сосуществование двух действующих законов — № 33‑ФЗ и № 131‑ФЗ — создает особую ситуацию: муниципалитеты вынуждены одновременно учитывать нормы старого и нового законодательства, что требует от управленцев высокой гибкости.
Как отметила О. И. Баженова, доцент кафедры конституционного и муниципального права МГУ имени М. В. Ломоносова, перенос срока вступления норм закона на год — событие, вызывающее разную степень радости у участников процесса. Однако за этой радостью нельзя забывать главное: «Норму никто не отменял, и переходить на новые принципы правового регулирования компетенций муниципальных образований нам все равно придется». Она предложила использовать отведенное время не как отсрочку, а для анализа проблем и их совместного решения. В своем выступлении Баженова обозначила три основные проблемы, требующие пристального внимания:
1. Право индивидуализирующего регулирования — новый закон дает субъектам Федерации возможность закреплять компетенцию для конкретных муниципальных образований, однако это противоречит позиции Конституционного суда РФ[3], который допускает только конкретизирующее регулирование, то есть применение отдельных норм к отдельным группам, видам муниципальных образований, а не к конкретному муниципалитету.
2. Расширение совместной компетенции — Федеральный закон № 33‑ФЗ закрепляет три списка полномочий, оставляя субъектам Федерации два из них; в результате у муниципалитетов остается крайне ограниченный круг вопросов, что ведет к сокращению объема собственной компетенции местных органов власти.
3. Угроза стабильности компетенции муниципалитетов — закрепление компетенции в Федеральном законе № 131‑ФЗ долгое время служило гарантом стабильности, поддерживаемым Конституционным судом РФ, но введение инструмента перераспределения полномочий[4] нарушило этот баланс.
«Особое беспокойство вызывает статья 32 Федерального закона № 33‑ФЗ[5]. Мы просто вручаем свою судьбу субъектам», — подчеркнула Баженова.

По мнению Диденко, тема территориальных основ и системы вопросов местного значения — фундамента, на котором строится вся система муниципальной власти, — требует глубочайшего анализа. По его словам, ст. 32 Закона № 33‑ФЗ означает отказ от «единственно верного и многократно обоснованного принципа распределения полномочий — принципа субсидиарности». Наука должна предложить что‑то взамен, но, скорее всего, под новым красивым названием все равно получится тот же принцип. И экономические законы тоже не меняются от законодательных решений.
Конституция РФ закладывает базовые принципы организации местного самоуправления, отмечает парламентарий. При этом отсутствует четкое регулирование полномочий, которые субъекты Федерации могут делегировать муниципалитетам. Это порождает ряд юридических вопросов:

неясность природы полномочий, возвращаемых на муниципальный уровень;
неоднозначность трактовки норм, закрепленных в ч. 2 ст. 33 Закона № 33‑ФЗ[6];
отсутствие единого подхода к разграничению компетенций.

Диденко напомнил, что бюджетное законодательство не связывает доходные источники с конкретными направлениями расходов. При передаче полномочий этот принцип нарушается: доходные источники должны следовать за функциями, но механизм такого следования не прописан.
Федеральный закон № 33‑ФЗ не содержит методических рекомендаций по расчету финансовых потребностей, алгоритмов группировки доходных источников. Основной массив аналитической работы предстоит выполнить региональным властям. Именно субъекты Федерации проведут первичный анализ потребностей муниципалитетов, выявят наиболее эффективные модели распределения полномочий, разработают пилотные схемы привязки доходных источников к функциям. «На основе региональных наработок Минфин России будет формировать методологические подходы к перераспределению полномочий и создавать типовые модели доходных источников для этих полномочий», — сказал Диденко.
В этом его поддержали и другие эксперты. «Все должно идти снизу: субъекты должны опираться на принцип субсидиарности при разграничении полномочий. Это позволит выстроить грамотную систему публичной власти», — сказала Баженова.
Она также отметила, что при передаче вопросов муниципалитетам необходимо точно определять, какие полномочия им передаются. Это защитит местные органы от возложения на них нефинансируемых обязанностей. Важно соблюсти этот принцип — финансы следуют за компетенцией. «Долгое время законодатель и Конституционный суд исходили из этого правила. Сейчас же возникает риск его нарушения. Нам предлагают это перевернуть и сказать: компетенция следует за финансами», — рассказала эксперт.
Она подчеркнула, что минувший год показал: для реализации принципов нового закона об МСУ необходимо внести изменения в множество федеральных законов. Без этого ключевые конституционные нормы останутся «мертворожденными».
Территориальные основы
«Не все эксперты, практики понимают, что сейчас идет коренная трансформация территориальных основ», — подчеркнул Диденко. По его словам, изменения затрагивают не просто отдельные элементы системы управления — они меняют саму логику организации пространства страны. В основе этих перемен — новые принципы бюджетного процесса, стратегия пространственного развития и приоритизация нацпроектов в опорных населенных пунктах. А традиционные территориальные единицы, построенные на принципах самоуправления, исторического наследия и общности сообщества, постепенно теряют прежний смысл. «Ключевой фактор изменений — концентрация бюджетных вливаний в опорных населенных пунктах и прилегающих территориях. Это порождает новые подходы к определению границ территорий», — отметил Диденко.
Одновременно это выявляет ряд нерешенных вопросов:

как быть с территориями, не попавшими в категорию опорных;
что будет с бывшими районными центрами и муниципальными округами;
как сохранить потенциал развития для городов, оставшихся за бортом новой модели.

Изначально стратегия пространственного развития предполагала баланс между агломерационным развитием и созданием опорного каркаса через опорные населенные пункты. Однако на практике и Минстрой, и Минфин, и другие федеральные ведомства пришли к модели, где «вся стройка только в опорниках». Это привело к ситуации, когда все крупные агломерации, включая Москву и Санкт‑Петербург, попали в список опорных населенных пунктов. Между тем такой подход искажает изначальную идею сбалансированного развития, создает дисбаланс в распределении ресурсов и оставляет за бортом территории с потенциалом роста.
Чтобы исправить ситуацию, необходимо:

расширить сеть опорных пунктов — включить в нее не только мегаполисы, но и перспективные малые города, способные стать центрами развития для прилегающих территорий;
разработать четкую классификацию — разделить опорные пункты по специализации и функциям;
ранжировать по потенциалу — определить приоритеты развития на основе экономического потенциала опорных пунктов, инфраструктуры и демографических показателей;
интегрировать в систему местного самоуправления — результаты ранжирования должны лечь в основу территориальной организации власти.

Несмотря на сложности, есть признаки позитивного сдвига. Диденко отметил, что представители Министерства экономики РФ демонстрируют открытость к диалогу: «Мы очень близки к тому, чтобы и они, и Минфин согласились с тем, что количество опорных населенных пунктов необходимо увеличить».
Общественное самоуправление
Особое внимание на конференции уделили роли местных сообществ и вовлечению граждан в государственное управление. В условиях трансформации системы МСУ участие населения становится не просто важным, а необходимым условием эффективности. Диденко подчеркнул: «Чем больше население вовлекается в принятие местных решений, чем больше спектр вопросов, в решении которых оно участвует, тем больше качество, эффективность и контроль за принимаемыми решениями. Новый закон содержит необходимые для этого предпосылки».
Однако, по его мнению, есть вопрос к представительству граждан во власти. Диденко предложил два пути его решения:
1) увеличить количество представительных органов муниципалитетов;
2) создать дееспособные автономные общественные советы при муниципалитетах — не при мэрах и не при администрациях, а именно самостоятельных органов.
«Там, где утрачено представительство по юридическим основаниям, оно должно быть сублимировано в одну из этих форм. Или увеличивайте количество депутатов, или создавайте альтернативы. Другого пути нет», — подчеркнул парламентарий. К сожалению, в нашей стране любая активность вызывает опасения у чиновников, отметил Диденко. Он призвал власть не бояться местных сообществ, а, напротив, вовлекать их в диалог: «Муниципалы не должны отмахиваться, как от назойливых мух, от инициативных групп, а сделать их своими союзниками».
Курс на консолидацию
Эксперты обсудили и вопросы инновационного развития. По словам П. И. Бурака, профессора, директора Института региональных экономических исследований (ИРЭИ), президента Российской академии естественных наук (РАЕН), наука должна стать реальным драйвером роста для каждого субъекта Федерации, инструментом решения локальных задач и опорой для укрепления национальной конкурентоспособности. Сегодня вопросами научного развития, которые все отчетливее смещаются в регионы, занимается ряд академий. В их числе и Российская муниципальная академия (РМА), которую в октябре 2025 года возглавил А. Н. Диденко.
«В научном сообществе звучит вопрос: а зачем нам столько академий? Но каждая из них выполняет свою уникальную функцию», — отметил президент РАЕН. Он пояснил, что Российская академия наук сосредоточена на фундаментальных исследованиях федерального масштаба. В то же время РАЕН делает ставку на прикладную науку и обладает развитой региональной сетью — в отличие от РАН, у которой всего 2–3 региональных отделения. Муниципальная академия также ориентирована на прикладные исследования, но с акцентом на муниципальный уровень и имеет разветвленную сеть своих отделений. «Необходима консолидация усилий всех этих академий для реализации тех проблем, которые существуют как на федеральном, так и на региональном, муниципальном уровнях», — подчеркнул Бурак.
Инициатива об интеграции усилий научных исследовательских центров уже получила поддержку ряда влиятельных лиц и организаций. Директор ИРЭИ отметил вклад Диденко, поддержавшего идею углубления сотрудничества, а также готовность к сотрудничеству со стороны представителей РАН. Большую роль в этом вопросе играет и поддержка А. М. Миронова, председателя Общественного экспертного совета по социально‑экономическому прогнозированию и планированию.
По мнению Бурака, важным элементом стратегии становится вовлечение региональных администраций. Эксперт обратил внимание на работу Совета руководителей представительств субъектов РФ, возглавляемого Е. Г. Власовым, представителем Камчатского края. Поддержка этого органа может стать мощным инструментом для продвижения научных инициатив на местах. Советом поддержана инициатива рекомендовать назначение в каждом регионе лица, ответственного за научно‑техническое развитие на уровне заместителя руководителя администрации субъекта, инициирована разработка программ научно‑технического развития регионов. Примечательно, что последняя инициатива получила поддержку Минобрнауки России.
Бурак заявил, что наука в России выходит на новый этап развития, где ключевую роль будет играть не конкуренция академий, а их консолидация. В связи с этим особую роль играет Декларация о сотрудничестве между РАН, РАЕН, Муниципальной академией, Общественным экспертным советом по утверждению традиционных ценностей, воспитанию гармоничной личности, здоровой семьи и солидарного общества, Советом по прогнозированию и стратегическому развитию, РСПП и ТПП. «Этот документ должен стать важным организационным шагом на пути к укреплению взаимодействия государственных и общественных научных организаций, налаживания диалога с бизнес‑сообществом и усиления региональной составляющей федеральной науки», — резюмировал президент РАЕН.
М. С. Михайлова

[1] Федеральный закон от 20.03.2025 № 33‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
[2] Конференция на тему «О практике реализации Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33‑ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти“: итоги первого года».
[3] Постановление Конституционного суда РФ от 01.12.2015 № 30-П.
[4] Федеральный закон от 27.05.2014 № 136‑ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“».
[5] Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
[6] Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление переданных полномочий РФ, полномочий субъекта РФ в пределах субвенций, предоставленных местным бюджетам в целях финансового обеспечения осуществления соответствующих полномочий.