Pedro Grández: El estatus del presidente-congresista: un debate de la transición
Pedro P. Grández Castro. Profesor universitario - Sociedad Peruana de Constitucionalistas (SPC)
Vivimos días excepcionales que nos recuerdan a otras épocas que también asumíamos como excepcionales. No obstante, la vacancia de un presidente, desde hace ya un tiempo, lamentablemente, ha dejado de ser un hecho extraordinario entre nosotros. En cualquier caso, lo que hace particularmente singular el debate actual tiene que ver con el hecho de que el presidente en funciones ha sido designado no por los ciudadanos, sino por el Congreso, conforme a la sucesión prevista en el artículo 115 de la Constitución. Este fue también el caso del presidente Valentín Paniagua, quien, en noviembre del año 2000, asumió el gobierno de transición luego de haber sido elegido presidente del Congreso, tras la renuncia —desde Japón— del expresidente Alberto Fujimori.
Fue al finalizar el año 2000, ya con Paniagua como presidente de la República, cuando tuvo lugar un debate que hoy recobra plena actualidad: el referido al estatuto constitucional del presidente transitorio designado por el Congreso. Conviene recordar que el artículo 115 de la Constitución prevé que el presidente del Congreso asume la Presidencia de la República por impedimento de los dos vicepresidentes elegidos junto con el presidente. Además, el mismo artículo dispone que, si el impedimento es permanente, el presidente del Congreso debe convocar de inmediato a elecciones. De ello se desprende con claridad que la Presidencia de la República ejercida por el presidente del Congreso es excepcional y necesariamente transitoria.
Lo que la Constitución no aclara es lo que posteriormente se pretendió imponer mediante una denominada “ley interpretativa” (Ley N.º 27375), que estableció que, cuando el presidente del Congreso asume las funciones de presidente de la República, ello “no implica la vacancia de su cargo de presidente del Congreso ni de su condición de congresista de la República”.
El contexto en el que se produjo el debate que condujo a la adopción de esta fórmula interpretativa permite comprender mejor los argumentos expuestos y, al mismo tiempo, la necesidad de una impostergable reforma constitucional. En dicho debate, la posición del fujimorismo estuvo representada por el congresista Marcenaro Frers, entonces presidente de la Comisión de Constitución. En su intervención, leyó extractos de un informe que —según sostuvo— había sido elaborado por el reconocido jurista Vicente Ugarte del Pino, y que, en esencia, afirmaba que “el congresista que asuma las funciones presidenciales no debe dejar de ser presidente del Congreso ni menos congresista”.
El congresista Altuve Febres respaldó esta postura distinguiendo entre el cargo y las funciones del Presidente. Según su argumentación, el congresista-presidente “tiene el cargo en propiedad de presidente del Congreso y ejerce las funciones del Ejecutivo interinamente hasta que se realicen las elecciones y se elija a otra persona”. Si no se estuviera —sostenía— en el último tramo del periodo parlamentario, el presidente del Congreso podría retornar a sus funciones y entregar la Presidencia al mandatario electo. Para que ello ocurra, Altuve consideraba, además, que las elecciones a las que alude el artículo 115 de la Constitución solo comprometen a los cargos de presidente y vicepresidentes, mas no al Congreso en su conjunto, tesis que también ha sido defendida por un sector de la doctrina.
En respaldo de esta posición se esgrimieron diversos argumentos, muchos de ellos auténticas ficciones jurídicas. Se sostenía, por ejemplo, que el cargo de congresista es irrenunciable o que, conforme al artículo 92 de la Constitución, dicho cargo es incompatible con cualquier otra función o empleo, con la única excepción expresamente prevista para el caso de los ministros de Estado. Sin embargo, estos mismos argumentos podrían llevar, por vía de consecuencia, a cuestionar la propia posibilidad jurídica de la encargatura presidencial.
En la posición contraria, y respaldando la tesis de que el presidente del Congreso que asume las funciones de presidente de la República en este contexto excepcional lo hace en todo sentido, para todo efecto y sin reservas, se ubicaron varios parlamentarios destacados del periodo de la transición. Una de las intervenciones más lúcidas fue la de Henry Pease García. El punto de partida de esta postura es que la Constitución no distingue entre cargo y funciones, como proponía la tesis de Altuve. La Constitución —sostenía Pease— “no dice que los vicepresidentes asumen el cargo y que el presidente del Congreso asume solo las funciones; en los tres casos emplea la expresión ‘asume’, y, por tanto, es claro que una cosa involucra a la otra”.
Otro argumento expuesto de manera convincente se apoya en el principio de separación de poderes que rige el modelo constitucional peruano (artículo 43): un mismo poder del Estado no puede concentrar simultáneamente las funciones de gobierno y de legislación. Desde esta perspectiva, la posición de Pease conducía también a la necesidad de elegir a un nuevo presidente del Congreso. En el curso de aquella recordada sesión del cinco de diciembre del año 2000, apareció, además, un riesgo latente que era necesario conjurar: la posibilidad de que cambiara la correlación de fuerzas en el Pleno y se intentara censurar a la Mesa Directiva, poniendo en peligro la frágil transición democrática encabezada por el presidente Paniagua.
Un presidente-congresista no es una figura deseable. En un sistema presidencial, su presencia plantea un serio problema para la legitimidad del régimen democrático. Pero, además, aun cuando el presidente provenga del Congreso, no puede convertirse sin mas en su extensión incluso para separarlo del cargo. Tanto para la determinación de responsabilidades como para garantizar un mínimo de condiciones para el ejercicio de la Presidencia en contextos de excepcionalidad, resulta indispensable una lectura constitucional que fortalezca —y no debilite aún más— la ya precaria legitimidad del mandato presidencial.