La insoportable levedad del presupuesto en España

Mario Benedetti es un escritor de lectura obligada, incluso para un político con escaño. Su relato 'El presupuesto', publicado en 1959, arranca del siguiente modo: «En nuestra oficina regía el mismo presupuesto desde el año mil novecientos veintitantos, o sea desde una época en la que la mayoría de nosotros estábamos luchando con la geografía y con los quebrados».Podría pensarse que el maestro uruguayo venía de un futuro que hoy es presente en España. La oposición sostiene, no sin falta de razón, que un Estado sin presupuesto carece de la pieza esencial para desarrollar la política económica de un país y, por ende, de la legitimación democrática para que su Gobierno continúe. La cuestión, planteada hasta ahora en términos políticos, es más compleja si se analiza en perspectiva jurídica. El artículo 134 de la Constitución incluye tres previsiones que contextualizan el problema tal como está planteado: en primer lugar, el presupuesto es anual; en segundo lugar, el presupuesto se prorroga automáticamente en el caso de que no haya entrado en vigor un nuevo presupuesto; y, por último, el Gobierno debe presentar ante el Congreso de los Diputados la Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE) al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. El debate político se ha centrado en el alcance del deber de presentación del proyecto de LPGE antes del 1 de octubre de cada ejercicio. En verdad, por mucho que pueda pesar en el razonamiento político, esta obligación tiene carácter formal, pero no material, y trajo causa en su redacción de la necesidad de contar con tres meses hábiles para la tramitación de los presupuestos en Cortes Generales. En la práctica, si el legislador constituyente hubiese pretendido que la omisión de este deber, convertido ahora en patología política, hubiera tenido consecuencias jurídicas, lo habría regulado. Habida cuenta del bloqueo presupuestario permanente, es el momento de proponer una reforma de la Constitución, de modo que se admita una sola prórroga presupuestaria, y la disolución de las Cortes Generales con convocatoria de nuevas elecciones en el caso de la incapacidad de aprobar unos nuevos presupuestos. De otra parte, la misma concepción constitucional de los estados de ingresos y de gastos permite vivir 'sine die' sin nuevas cuentas públicas. Por un lado, las LPGE no pueden crear tributos conforme al artículo 134. Así, no tiene límites la voracidad tributaria de Sánchez, quien, extramuros de la LPGE, puede establecer tributos o incrementar los ya existentes. Por el contrario, los gastos consignados en los presupuestos tienen carácter vinculante y únicamente pueden ser modificados de acuerdo con la norma-marco que regula genéricamente el proceso de elaboración y ejecución de los presupuestos que es la Ley General Presupuestaria. La Constitución no previó limitaciones sustanciales a las modificaciones de los presupuestos inicialmente aprobados, y, a falta de constricción supralegal, se suceden diariamente generaciones y ampliaciones de crédito, transferencias, o créditos extraordinarios o suplementos de crédito que desvirtúan la voluntad material del legislador presupuestario, al amparo de dicha Ley. En suma, el poder presupuestario reside en el Ministerio de Hacienda que capea la parálisis con la aprobación de múltiples modificaciones presupuestarias. El presidente del Gobierno enarbola con una mano el lema 'No a la guerra' y, con la otra, no tiene reparos en sostener el cartel de 'No al presupuesto'. El Derecho avala, por imprevisión, su inmovilismo, pero no así la lógica democrática. Para cohonestar Derecho y ética política, no queda sino reformar la Constitución, aunque esta afirmación suene también a lirismo benedettiano.