Pobreza crónica, una pobreza dura que perdura, por Javier Herrera
La evolución de la pobreza es uno de los criterios centrales en la evaluación de la eficacia de las políticas públicas, no solamente de las políticas asistenciales del MIDIS sino del conjunto de políticas implementadas o dejadas de implementar por parte de los diferentes ministerios (salud, educación, vivienda, interior, por solo citar algunos). No es por casualidad que en los balances que los diferentes gobiernos presentan el 28 de julio, los logros reales o supuestos en materia de reducción de la pobreza ocupan un lugar prominente. De poco consuelo para la población es saber que las tasas de interés, la inflación, el déficit fiscal u otro indicador macroeconómico están en azul cuando los niveles de pobreza están en rojo.
Para poder decir algo sobre el impacto de las políticas públicas sobre la pobreza necesitamos comparar el antes y el después de los niveles de pobreza, tomando en cuenta los diferentes factores que la determinan. El análisis de la evolución de la pobreza requiere que el indicador de bienestar sea comparable en el tiempo, es decir, se siga una misma metodología de suerte que se pueda medir la pobreza de un año a otro con los mismos estándares. De otro modo no sabremos si la pobreza aumentó o disminuyó porque pusimos la valla más baja o más alta o si realmente los niveles de gasto de los hogares aumentaron lo suficiente como para salir de pobreza. Una vez asegurada la comparabilidad, cuando disminuye el porcentaje de pobres, invariablemente los comentarios se focalizan en saber en cuánto aumentó (o disminuyó) el número de pobres. Aunque parece simple, no lo es pues hay que evitar la tentación de lecturas apresuradas o interpretaciones equivocadas.
Entre 2023 y 2024 el porcentaje de pobres disminuyó en -1.4 puntos porcentuales, pasando de 29.0% a 27.6%. Muchos han deducido, erradamente, que el número de pobres disminuyó igualmente en 1.4%. Pero se olvida que la tasa de pobreza se refiere al total de la población mientras que la reducción porcentual de pobres se refiere al número de pobres de este año respecto al año anterior. Que se mantenga constante la tasa de pobreza no significa que el número de pobres se mantiene constante ya que al mismo tiempo la población aumenta cada año en alrededor de 1% (cerca de 312 mil personas en 2024). Referidos los porcentajes de pobres al tamaño de la población en 2023 y 2024, se tiene que el número de pobres se redujo en 386 mil personas (de 9 millones 781 mil a 9 millones 395 mil), entonces el número de pobres se redujo en 3.9% y no en 1.4%.
¿Podemos decir entonces con certeza que 395 mil personas salieron de la pobreza? La respuesta es no. Salir de la pobreza implica haber estado en dicha situación previamente. La sucesión de fotos instantáneas de incidencia de pobreza, a la diferencia de las películas de cine, no da cuenta de la dinámica y las trayectorias individuales de pobreza. La tasa de pobreza que observamos cada año es en realidad el número de pobres del año pasado más la diferencia entre el número de personas que entran y salen de la pobreza, dividido entre la población del año anterior más el crecimiento demográfico. Para calcular los flujos de entrada y salida de pobreza y saber cuántas personas salieron de la pobreza, necesitamos una mirada distinta, centrada en las trayectorias individuales de los hogares. Gracias a que la enaho vuelve a entrevistar durante 5 años seguidos a un grupo representativo de hogares, es posible saber cuántas personas salen y entran a la pobreza cada año durante el último lustro. Más importante aún, podemos identificar a aquellos que persisten en la pobreza durante todos los años observados. Se trata de la pobreza crónica, la gran olvidada de las políticas públicas. Veamos que significa en la práctica.
Si consideramos las trayectorias de pobreza individuales en los últimos 5 años, encontramos que el núcleo duro de pobreza crónica en el Perú, la que pasó entre 3 y 5 años en pobreza, incluye a una de cada cuatro personas (25.1%). A la diferencia de la pobreza urbana, es en el área rural en donde la pobreza tiene un carácter acentuadamente crónico: el 40% de los rurales sufre de pobreza crónica, el doble que en el caso de los urbanos (21.7%).
Centrándonos en 2024, podemos identificar a las personas que se encontraban en las distintas situaciones de pobreza según el número de años pasados en situación de privación. En 2024, el 70.5% de los pobres extremos y el 42.5% de los pobres no extremos acumulan 3 o más años en situación de pobreza. Pobreza extrema rima con pobreza crónica. Los hogares vulnerables son afectados más por episodios de pobreza transitoria que de pobreza crónica. Más de un tercio de los vulnerables (34.6%) ha estado en pobreza al uno o dos años, pero solamente 5.2% en pobreza crónica. Incluso, un quinto (22.9%) de los no pobres y no vulnerables en 2024 habían tenido un episodio de pobreza en el pasado reciente, lo cual dice mucho sobre la precariedad de la clase media. Mientras la pobreza es más profunda, mayor es el tiempo de permanencia. Ello impacta las trayectorias de bienestar de la actual y de la próxima generación. De este modo, para muchos hogares que luchan por sobrevivir, experimentar repetidamente la pobreza reduce sus probabilidades de escapar de ella, lo que se vuelve una situación en la que quedan atrapados.
En la medida que los determinantes de la pobreza crónica y de la transitoria son distintos, se requieren políticas específicas. En el caso de la pobreza crónica, se trata de remediar las carencias estructurales, en particular en el acceso y calidad de los servicios básicos como salud, vivienda y educación, baja productividad y pocos activos productivos. Se trata de ámbitos en donde el estado tiene una gran responsabilidad no asumida en muchas partes del territorio, en donde se concentra la pobreza crónica. La desigualdad de oportunidades basadas en el lugar de residencia inducidas por la poca o nula presencia del estado, a la base de la pobreza crónica, puede ser remediada. Las consecuencias de la pobreza crónica son acumulativas y se conjugan con privaciones en educación, salud, vivienda, amplificándose mutuamente. Estar en una situación de carencia profunda y estarlo durante varios años refuerzan sus efectos negativos sobre el desarrollo de las personas y sus capacidades de llevar una vida digna.
El indicador de vulnerabilidad del INEI permite identificar quiénes tienen alta probabilidad de caer en la pobreza ante un choque adverso y es una herramienta útil para diseñar e implementar políticas que reduzcan la exposición a eventos adversos y mitiguen su impacto mediante la protección social. En el caso de la pobreza crónica hay un vacío que llenar. Se necesita saber cuántos y quiénes están en una situación de pobreza crónica, así como cuáles sus características. Lo que no se mide, al fin de cuentas, no existe en los ojos del debate ciudadano y de las políticas públicas. La lucha contra la pobreza no es exitosa si solo consigue reducir la pobreza un solo año, pero si cuando cambia las trayectorias de pobreza asegurando salidas de pobreza sostenidas en el tiempo. Gracias a las encuestas del INEI que siguen las trayectorias de pobreza, no hay excusa para seguir ignorando una de las peores formas de la pobreza: la pobreza dura y que perdura.