Изменение границ муниципалитетов. Опыт Подмосковья
Московская область стала пилотной территорией, которая опробовала на себе одноуровневую систему управления. На данный момент программа по укрупнению и переходу муниципальных образований в формат городских округов завершена. Но процесс по изменению их границ продолжается. По словам заместителя председателя комиссии по местному самоуправлению Московской областной думы Михаила Николаевича Мурзакова, это текущая работа, которая есть во всех субъектах Федерации, но сегодня мы расскажем об опыте Подмосковья.
— Михаил Николаевич, в Московской области накоплен хороший опыт по изменению границ муниципалитетов. Расскажите об этой практике.
— Самый простой вариант, когда возникает вопрос о границе муниципальных образований, это ситуация с СНТ или частным домовладением, когда в силу определенных обстоятельств из 15 соток 2–3 сотки находятся на территории одного муниципального образования, а остальные — на территории другого. Сегодня благодаря спутниковым технологиям более точно можно определить межевые точки. И то, что отмерили кадастровые инженеры 15–20 лет назад, не вполне совпадает с тем, что есть по факту.
Живет человек спокойно, никого не трогает, все у него хорошо. Но вдруг решил продать свой участок или, не дай бог, ушел в лучший мир. Вот тут начинаются проблемы. Участок начинают готовить к продаже или к передаче по наследству, и выясняется, что части участка находятся на территории разных муниципалитетов. Чтобы решить проблему, можно идти длинным путем: подавать обращения в одну администрацию, потом — в другую. Но на практике все делается проще, и сами представители администрации подсказывают гражданам этот путь. Это обращение в суд. Он принимает решение, и муниципалитет обязан его исполнить. Советы депутатов двух муниципальных образований принимают решения и направляют их в Московскую областную думу. Комитет по местному самоуправлению готовит законопроект. Мособлдума рассматривает его, принимает закон, и на основании этого закона на эти 2–3 сотки увеличивается площадь одного из муниципальных образований. Как правило, присоединение происходит к тому округу, где находится большая часть участка.
Есть ситуации посложнее. Например, промышленное предприятие в Черноголовке, благополучно развиваясь, что-то строя, выяснило, что часть его территории находится не в Черноголовке, а в Богородском городском округе. Но здесь никакого суда не было, что называется, полюбовно договорились два муниципальных образования по обращению предприятия. И вот площадь городского округа Черноголовка увеличилась на 17 гектаров. Процедура примерно та же самая. Советы депутатов двух муниципальных образований принимают решение, которое направляется в Московскую областную думу. Его рассматривает наш комитет, выносит на пленарное заседание, где принимается закон Московской области, в соответствии с которым меняются границы.
Есть интересный пример с городским округом Химки. Это развитый, продвинутый муниципалитет, который одним из первых в Подмосковье из района перешел в статус городского округа. До последнего времени ему катастрофически не хватало земли. И вопрос этот решили за счет Солнечногорского городского округа, сельской территории, которая граничила с Химками. Сам город Солнечногорск живет от нее своей жизнью достаточно далеко. Территория не сильно заселена, но жителям нужна медицинская помощь, транспортное сообщение, услуги коммунальных служб. Поэтому общими решениями муниципалитетов городской круг Химки увеличился. До присоединения новой территории его площадь была 10 980 гектаров, а после присоединения части территории Солнечногорска — 25 777 гектаров, то есть увеличилась в два с лишним раза. Вот такой королевский подарок сделал Солнечногорск Химкам. Причем Солнечногорск в общем-то избавился от головной воли, а Химки получили землю для развития.
Есть еще один вариант изменения границ муниципальных образований, когда происходит поглощение более мелких городских округов более крупными. Приведу характерный пример. Городской округ Серпухов присоединил к себе два наукограда — Протвино и Пущино. Причем раньше, еще во времена соцреализма, это был один район. И уже потом Протвино и Пущино стали самостоятельными городскими округами. Решение о присоединении было объективно необходимо, но в каждом из городских округов есть своя элита, свой глава, свои депутаты, свои средства массовой информации, свои руководители предприятий. Все налажено, установлены некие связи — хозяйственные, дружеские, политические. И вдруг такие перемены. Объединение трех городских округов вызвало широкие дискуссии. Основные страхи жителей были связаны со статусом наукоградов, которые позволяют получить дополнительное федеральное финансирование. Но все благополучно разрешилось. Сейчас большой городской округ Серпухов живет своей жизнью, причем наукоградам удалось сохранить их статус.
#496995_300_d#
— Почему была объективная необходимость в объединении трех округов?
— То, что касается объединения муниципальных образований, делается очень аккуратно, небыстро, внимательно, общаясь с людьми. Мы выяснили, что основная масса граждан была в этом заинтересована, потому что в двух наукоградах с социалкой не все обстояло хорошо, были и другие проблемы. А крупный городской округ имеет больше возможностей для решения насущных вопросов. И в плане управления большой округ гораздо удобнее.
Сегодня не просто так идет тенденция к укрупнению. Жизнь этого требует. Есть оптимальные по размеру городские округа, где сложилась управленческая модель — удобная, правильная, устраивающая граждан, предприятия на его территории, региональные органы власти и губернатора. А есть маленькие округа, которые уже не вписываются в эту модель. Поэтому встает вопрос объединения или присоединения.
Вот сейчас городской округ Дзержинск присоединился к городскому округу Люберцы. И, поскольку там нет наукограда, все прошло совершенно спокойно. Правда, наверное, немного обидно моим коллегам-депутатам. Год назад выбрался, а завтра ты уже не депутат. Но это уже частный вопрос.
— А были случаи, когда не удавалось договориться полюбовно?
— Были, когда, например, порядка полутора-двух соток земли Химок надо было передать Долгопрудному. Это тот случай, когда у гражданина часть участка находилась в другом муниципальном образовании. И Химки с Долгопрудным не могли договориться, поскольку Химки просили некую компенсацию. Первый раз в новейшей истории парламентаризма стали рассуждать о том, что можно получить на перспективу. Предлагали: мы вам передадим, допустим, на пяти участках по 1–2 сотке, а вы нам дадите еще больший кусочек в другом месте. Договориться не получилось. Тогда комитет по местному самоуправлению Мособлдумы инициативно на основании решения суда подготовил закон о передаче земли.
— Что касается налогов, как с этим обстоят дела? Ведь отдавшие свои земли муниципалитеты теряют в налоговых поступлениях...
— Но есть же не только доходная часть бюджета, но и расходная. Солнечногорск с легкой душой отдал свою землю. Да, он не будет получать земельный налог, но он избавился от обязательств чистить на сельской территории снег, заниматься социалкой. Он сэкономил денег больше, чем потерял на уменьшении налоговой базы. В результате оказался в выигрыше. А Химки получили землю для интенсивного развития. То есть одни сократили расходы, а другие получили возможность в перспективе больше зарабатывать.
— Уже несколько лет активно обсуждается законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который предполагает одноуровневую систему МСУ. Что вы об этом думаете?
— В Московской области уже давно существует одноуровневая система местного самоуправления. Более того, Подмосковье было пилотом, именно у нас одними из первых применили такую систему. До начала реформы в состав Московской области входило 360 муниципальных образований: 36 городских округов, 36 муниципальных районов, остальные — поселения. Сейчас у нас 57 муниципальных образований, и все — исключительно городские округа.
Да, сейчас многие субъекты Федерации дают свои поправки в законопроект. У каждого свои интересы. Допустим, у национальных регионов, таких как Татарстан. Но многие регионы оговаривают переходные периоды.
Честно скажу, ничего хорошего в двухуровневой системе МСУ нет. Ведь, когда в 2003 году был принят Федеральный закон № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», мы просто взяли западную модель и надробили множество поселений, развели жуткое количество чиновников. Увеличили в разы расходы на управленческую составляющую и потеряли централизацию. Потом, в течение нескольких лет, мы учились жить в этой двухуровневой системе. Она не была рациональной, но кому-то даже понравилась.
Когда был принят Федеральный закон № 131‑ФЗ, мы просто взяли западную модель и надробили множество поселений. Развели жуткое количество чиновников. Увеличили в разы расходы на управление и потеряли централизацию
И примерно так же спокойно проходит объединение муниципальных образований. Критическая масса и руководителей, и граждан понимает, что это правильно. Для всех хорошо, если тенденция будет идти в этом направлении, которое показало свою рациональность, востребованность и полезность, несмотря на попытки противодействия со стороны местечковых элит.
Существование городских округов изначально предусмотрено в рамках 131‑ФЗ. Так, в Подмосковье некоторые районы, руководствуясь этим законом, и стали округами, а, допустим, Домодедово, Химки с самого начала были зарегистрированы как городские округа. Но в новом законопроекте речь не столько об укрупнении, сколько о единой системе публичной власти. Централизация позволяет более эффективно строить управленческую вертикаль.
По задумке 131‑ФЗ, у муниципалитетов была довольно большая степень свободы, которая мешала развиваться регионам, да и самим муниципалитетам. И то, что идет правильная централизация, это большое благо для страны. Живем мы в очень непростое время. Страна мобилизуется. Много внешних угроз. Поэтому, чем меньше у нас популизма, чем больше реальной демократии, не связанной с популизмом, тем лучше нам всем.
Подготовила М. С. Михайлова