Ужесточить ответственность. СП предложила наказывать регионы за недостижение плановых значений показателей реализации инвестпроектов
Счетная палата обратилась в Правительство РФ с предложением в срок до 1 октября 2025 года подготовить предложения о внесении изменений в Правила № 1190[1]. Федеральные аудиторы хотят установить в соглашениях с регионами о реализации инфраструктурных проектов, финансирующихся за счет бюджетных кредитов, обязанность выполнять плановые значения показателей реализации, а также установить ответственность за их недостижение. К выводу о необходимости такой меры СП пришла, проведя проверку целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию инфраструктурных проектов в субъектах РФ.
Для решения поставленной в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 21 апреля 2021 года задачи поддержки регионов правительство начало предоставлять различные бюджетные кредиты на развитие инфраструктуры. Речь идет о бюджетных кредитах на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, специальных казначейских кредитах и бюджетных кредитах в целях опережающего финансового обеспечения. Именно их использование в Тюменской, Омской, Владимирской, Рязанской и Воронежской областях, Чувашской Республике и Ханты-Мансийском автономном округе и решила изучить Счетная палата. Аудиторская проверка охватила 2022, 2023 и частично 2024 год.
Долговая нагрузка
Объем государственного долга за рассматриваемые 2,5 года вырос во всех регионах, являющихся объектами контрольного мероприятия. В Тюменской области он увеличился в девять раз, во Владимирской области — в 3,8 раза, в Чувашской Республике — в два раза, в Воронежской области — на 64,9%, в ХМАО — на 48,5%, в Омской области — на 37,8%, в Рязанской области — на 14,9%. Однако это увеличение произошло за счет бюджетных кредитов, коммерческие заимствования, напротив, сошли на нет.
Аудиторы отметили, что расходы на обслуживание государственного долга в регионах, ранее имевших задолженность по рыночным заимствованиям (Рязанская и Омская области, ХМАО), снизились, а в остальных — кратно увеличились. По мнению СП, это обусловлено привлечением значительного объема бюджетных кредитов на развитие инфраструктуры, имеющих повышенную в сравнении с иными бюджетными кредитами процентную ставку.
Показатель долговой нагрузки в 2023 году по сравнению с 2022 годом увеличился в большинстве рассматриваемых регионов, что не соответствует стратегическому ориентиру снижения долговой нагрузки. При этом динамика долговой нагрузки проверенных регионов позволила им сохранять высокий уровень долговой устойчивости. В 2022–2024 годах большинство из рассматриваемых регионов были отнесены Минфином России к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости, за исключением Рязанской области (в 2022 году — средний уровень) и Омской области (средний уровень — весь период). На основании показателей законов о региональных бюджетах в 2025–2026 годах шесть регионов сохранят уровень 2024 года, при этом Омская область со среднего уровня, который она сохранит в 2025 году, в 2026 году может подняться до высокого.
Сложности реализации
Суммарно за 2,5 года на долю средств федерального бюджета в общем объеме денег, направленных на развитие инфраструктуры проверенных СП РФ регионов, пришлось 32,2% (таблица). Суммы значительные, однако, как это часто бывает, с реализацией финансируемых проектов возникло много сложностей.
Таблица. Информация об общем объеме средств, предоставленных из федерального бюджета проверенным регионам в 2022–2023 гг. и I полугодии 2024 г. на развитие инфраструктуры, млн руб.
Наименование показателя
2022
2023
I полугодие 2024
Итого
Безвозмездные поступления
52 531,5
55 257,6
17 104,2
124 893,3
Инфраструктурные бюджетные кредиты
16 894,0
18 870,0
3685,3
39 449,3
Специальные казначейские кредиты
0,0
10 478,7
0,0
10 478,7
Кредиты на опережающее развитие
0,0
6740,9
0,0
6740,9
Всего
69 425,5
91 347,3
20 789,4
181 562,3
В первую очередь аудиторы отметили повсеместное увеличение стоимости инфраструктурных проектов (ИП). Помимо таких обычных причин, как проведение дополнительных работ и уточнение их фактических объемов, Счетная палата нашла и более интересные примеры. Например, во Владимирской области на момент подачи заявки на получение ИБК проектно-сметная документация находилась в стадии разработки, отсутствовали заключения госэкспертизы. Из-за этого первоначальная стоимость проекта оказалась заниженной. После разработки ПСД и подтверждения сметной стоимости объекта цена инфраструктурного проекта, реализуемого в целях обеспечения связанного с ним ИП «Комплексное развитие поселка Доброград», выросла почти в половину — на 1,3 миллиарда рублей. Стоимость ИП «Строительство источников теплоснабжения и тепловых сетей в зоне перспективной многоэтажной застройки в городе Александрове Владимирской области» — на 37%, или 383,1 миллиона рублей.
В ХМАО для ИП «Очистные сооружения канализационных сточных вод города Сургута производительностью 150 000 кубических метров в сутки» первоначально планировалось использовать средства инфраструктурного кредита в объеме 444,2 миллиона рублей. Но ПСД к нему была сделана еще в 2019 году. В связи с невозможностью поставки на территорию России из недружественных стран обозначенного в документации оборудования исполнение обязательств подрядчика по контракту с сохранением действующей цены стало невозможным. После проведения государственной экспертизы была определена новая стоимость объекта, которая увеличилась в части средств ИБК до 1,8 миллиарда рублей. Аналогичная проблема возникла у инвестпроекта «Строительство котельной в поселке Солнечный муниципального образования Сургутский район». В разработанных в 2017 году первоначальных проектных решениях было заложено оборудование для блочно-модульной котельной из недружественных стран, что повлекло необходимость его замены на аналоги. В результате стоимость проекта в части средств ИБК увеличилась с 147,6 миллиона до 432,9 миллиона рублей.
Аудиторы не обошли стороной и тот факт, что в составе детализированных перечней имели место многочисленные изменения: исключения и дополнения состава мероприятий проектов с соответствующим перераспределением средств между другими мероприятиями. Так, в Чувашской Республике первоначальная стоимость инфраструктурного проекта, необходимого для реализации связанного с ним ИП «Комплексная застройка жилого района IX микрорайона Западного жилого района города Новочебоксарск Чувашской Республики», составила 72,5 миллиона рублей. После исключения мероприятия, перераспределения его объемов внутри проекта, а также дополнения новыми мероприятиями стоимость проекта увеличилась в 2,4 раза. Кроме того, в Рязанской области увеличение стоимости четырех инфраструктурных проектов произошло в связи с тем, что в 2022 году проводимые аукционы и конкурсы не состоялись: на участие в закупке не было подано ни одной заявки. Регион произвел перерасчет сметной стоимости объекта, повторно прошел государственную экспертизу. Все это повлияло и на сроки завершения строительства.
Увеличение сроков
Сроки реализации большинства мероприятий неоднократно корректировались в сторону увеличения: от 33% их количества в Тюменской области до 94% в ХМАО. В целом в проверенных СП регионах сроки реализации около 60% от общего количества мероприятий были увеличены, при этом у 18% сроки реализации увеличены более чем на один год. Впрочем, и это не мешает регионам не укладываться в сроки.
Так, в ХМАО у мероприятий «Сети теплоснабжения „Научно-технологического центра в городе Сургуте“ / 3,189 км» и «Сети водоотведения „Научно-технологического центра в городе Сургуте“ / 11,168 км» срок исполнения после внесения изменений в муниципальные контракты был определен на 27–28 декабря 2024 года (ранее это был январь 2024 года). Тем не менее по состоянию на середину 2024 года стадия готовности составляла 5 и 7% соответственно.
По мнению аудиторов, увеличение стоимости мероприятий и смещение сроков их реализации может приводить к недостижению ожидаемых от инфраструктурных проектов экономических и социальных эффектов, заявленных при прохождении процедуры их отбора.
СП выявила случаи, когда средства инфраструктурных бюджетных кредитов, в целом выделяемые для реализации масштабных и при этом ограниченных по времени проектов, отвлекались на продолжительные периоды. Так, в Чувашской Республике есть инфраструктурный проект для обеспечения реализации связанного с ним инвестиционного проекта «Комплексная застройка ЖК „Дубрава Парк“ города Чебоксары». В рамках мероприятий ИП казенное учреждение «Республиканская служба единого заказчика» 20 августа 2022 года заключило три государственных контракта на выполнение работ жизненного цикла с АО «СЗ „ИКЧР“» как с единственным подрядчиком. Договоры предусматривали выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства на общую сумму 274,8 миллиона рублей со сроком окончания работ не позднее 20 ноября 2023 года. Заказчику в период с 31 августа по 9 декабря 2022 года в качестве аванса были перечислены значительные средства. Однако на протяжении 10 месяцев работы по двум контрактам, аванс по которым составил в общей сложности 108,4 миллиона рублей, так и не стартовали. 20 июня 2023 года договоры были расторгнуты по соглашению сторон, а авансы возвращены в полном объеме, однако средства инфраструктурного кредита были отвлечены на длительный срок.
Со схожими примерами аудиторы столкнулись и во Владимирской области. По их мнению, подобное авансирование без проведения работ с последующим расторжением контракта по своей сути может быть приравнено к беспроцентному кредитованию подрядчиков. При этом для региона эти ресурсы являются платными — процентная ставка по инфраструктурным бюджетным кредитам составляет 3% годовых. Для Чувашской Республики процентные платежи за период отвлечения средств составили расчетно около 8 миллионов рублей, а для Владимирской области — около 36 миллионов рублей. Кажется, что все эти примеры говорят о нарушениях, однако все не так просто.
Достижение показателей
Значения ключевых показателей реализации инфраструктурных проектов установлены для каждого региона в соглашениях, заключенных Минстроем России с региональным правительством. Для проектов, реализуемых за счет средств ИБК, установлены плановые значения по четырем ключевым показателям:
1) общий объем ввода жилья за период реализации инфраструктурных проектов или инвестиционных проектов, для обеспечения которых реализуется инфраструктурный проект;
2) поступление налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет субъекта РФ от реализации инфраструктурных проектов или инвестиционных проектов, для обеспечения которых реализуется инфраструктурный проект, в том числе в рамках комплексного развития территорий;
3) количество рабочих мест, созданных в связи с реализацией инфраструктурных проектов или инвестиционных проектов, для обеспечения реализации которых реализуется инфраструктурный проект, в том числе в рамках комплексного развития территорий;
4) объем средств внебюджетных источников финансирования инфраструктурных проектов или инвестиционных проектов, для обеспечения реализации которых реализуется инфраструктурный проект, в том числе в рамках комплексного развития территорий.
Анализ отчетных данных за 2022–2023 годы, проведенный СП РФ, показал, что в целом из показателей всех инфраструктурных проектов, реализуемых в проверяемых регионах, 14% не достигнуты. При этом в четырех субъектах РФ — Воронежской, Рязанской и Тюменской областях, а также ХМАО — достигнуты все показатели, а в остальных трех регионах в целом доля показателей со значениями ниже плановых составляет 30%. Наибольшая доля недостигнутых показателей в Омской области — 38%, во Владимирской области и Чувашской Республике — 32 и 25% соответственно. Наиболее часто не достигало планового фактическое значение показателя «Общий объем ввода жилья» — у 20% всех инфраструктурных проектов. По показателю, характеризующему поступления налоговых и неналоговых доходов, недостижение плановых значений отмечено у 13% проектов, по показателям созданных в связи с реализацией инфраструктурных проектов рабочих мест и объема средств внебюджетных источников финансирования инфраструктурных проектов — по 11% всех инфраструктурных проектов.
При этом аудиторы отмечают главное: ни Правила № 1190, ни соглашения о реализации инфраструктурных проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются бюджетные кредиты, не предусматривают обязанности по выполнению плановых значений показателей реализации инфраструктурных проектов, а также ответственности за их недостижение, в том числе за несоблюдение сроков выполнения мероприятий, реализуемых в рамках инфраструктурных проектов. Устранение этой недоработки и увеличение ответственности регионов за реализацию ИП должно положительно сказаться на развитии инструментов государственного инфраструктурного кредитования.
А. Ю. Ольховая
[1] Правила предоставления, использования и возврата субъектами РФ бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 14.07.2021 № 1190.