Транзит без трансформации – риск для Ак-Орды

Общественно-политические процессы конца 2016-го – начала 2017-го явно свидетельствуют в пользу того, что Казахстан подошел к некоему важному рубежу своей новейшей истории. Мы попросили известного аналитика Максима Казначеева поделиться мнением о текущем моменте и о возможных изменениях в политической структуре нашего общества.

 

– Как вы оцениваете текущий политичес­кий момент? Чем, на ваш взгляд, обусловлена резкая активизация процессов в высших эшелонах власти (два заявления президента страны, провозглашенный им курс на конституционную реформу, громкие аресты и другие события)?

 

– Экономический кризис начал сказываться на динамике политических процессов. Из-за сокращения «ресурсной базы» внутриэлитные группы активизировали борьбу за остающиеся значимые активы, в том числе и за бюрократические позиции. Этим во многом обусловлен резкий всплеск антикоррупционных дел: каждая группа стремится использовать промахи конкурентов, для того чтобы закрепить за собой наиболее «доходные» посты. Это касается не только дела Бишимбаева, но и недавних атак на главу Национального банка Акишева.

 

В целом власть сохраняет прежнюю линию поведения в условиях кризиса – упор на «ручное управление», стремление повысить эффективность работы госаппарата и упования на восстановление внешних рынков сырья. Стратегические приоритеты в экономике утверждены главой государства, оперативно пересмотреть их не удается. А потому остается поиск наиболее оптимальных тактических шагов.

 

Президент также вынужден реагировать на рост напряженности в элите, уменьшать аппетиты отдельных групп. Но пока этот процесс идет преимущественно в ручном режиме – например, Нурсултану Назарбаеву приходится лично вмешиваться в вопросы слияния банковских структур.

– Однако бесконечно этот процесс ручного регулирования продолжаться не может, а потому президент считает возможным замк­нуть всю полноту социальной и экономической ответственности на правительстве и парламенте. Фактически цель последних политических инициатив такова – вывести процедуру примирения клановых интересов в новый формат, с минимальным участием президента.

 

Во внутриполитичес­кой сфере работа в режиме «пожарной команды» тоже породила ряд проблем.

 

Во-первых, власти необходимо переломить существующий негативный тренд в имиджевом позиционировании. Целый ряд непопулярных инициа­тив на протяжении 2016 года нанес существенный урон имиджу как власти в целом, так и президента в частности. Это поправки в Земельный кодекс, ужесточение режима регистрации граждан, инициатива об обязательном медицинском страховании и другие подобные вещи. Кроме того, еще больший урон нанесли многочисленные коррупционные дела. Эту ситуацию придется «отыгрывать назад». И сейчас стоит проблема, как это сделать на уровне тактических решений.

 

Во-вторых, власть утеряла инициативу с точки зрения формирования внутриполитической повестки. Сейчас намечено восстановление стратегического позиционирования власти через проработку конституционной реформы, но пока сложно оценивать содержательную сторону данного решения. Те инициативы, которые были вынесены на общественное обсуждение, не могут рассматриваться как шаги на пути к демократизации политической системы.

 

Пока названные проблемы решаются преимущественно в плоскости пиара, различных информационных вбросов и т.п. Но это не может кардинально переломить тенденцию к росту социального негатива. 

 

– Могут ли все эти процессы означать начало так называемого транзита власти?

 

– Сама по себе инициатива, касающаяся усиления полномочий парламента, давно обсуждается в стране и связана с предстоящим транзитом власти. Однако до последнего времени сроки конституционной реформы увязывались с оценкой эффективности реализации пяти институциональных реформ.

Поскольку содержание предложенных конституционных изменений не предполагает расширения участия граждан в политическом процессе, то в качестве возможной причины реформирования остается только проблематика политического транзита.

 

Управляемая передача власти предполагает реализацию многоступенчатой программы действий:

 

• постепенную передачу преемнику текущего управления основными экономическими активами;
• выстраивание системы сдержек и противовесов для обеспечения баланса внутриэлитных интересов;
• выведение из активного политического процесса наиболее опасных конкурентов преемника;
• делегирование преемнику политических и кадровых полномочий (без нарушения внутри­элитного баланса);
• внешнеполитичес­кую легитимизацию преемника, его адекватное восприятие как глобальными, так и региональными центрами силы;
• обеспечение функ­цио­нирования административно-бюрократического аппарата без постоянного и непосредственного контроля со стороны Нурсултана Назарбаева;
• сохранение базовых механизмов контроля ситуации в стране за Нурсултаном Назарбаевым.

 

В то же время надо подчеркнуть, что данные процессы лишь трансформируют политическую систему под желаемые условия транзита. А потому говорить о конкретных персонах пока рано, выбор той или иной кандидатуры будет продиктован политической конъюнктурой на момент транзита. Есть узкий круг претендентов, но каждая фигура имеет как набор достоинств, так и набор существенных недостатков. Нурсултану Назарбаеву при выборе кандидатуры преемника придется определять, какие политические способности претендентов актуальны в складывающейся политической обстановке, и выбирать меньшее из зол.

 

– Как в этом плане вы оцениваете новое назначение Имангали Тасмагамбетова?

 

– Обычно президент рассматривает назначения на позиции послов как способ временно вывести ту или иную фигуру из-под атак внутри страны и дать ей возможность для взаимодействия с политическими элитами других стран.

 

Однако в назначении Имангали Тасмагамбетова есть несколько нюансов. Во-первых, у него и без того неплохие контакты с кремлевской элитой через различные бизнес-проекты. Во-вторых, Тасмагамбетова выводят из страны в тот момент, когда будет решаться судьба «Казкоммерцбанка». В-третьих, из всей когорты казахстанских политиков именно он имеет лучшие рейтинги узнаваемости и доверия после Нурсултана Назарбаева.

 

Все это вместе взятое позволяет предположить, что назначение Тасмагамбетова может быть попыткой вывести его из дальнейшей политической игры в рамках транзита власти. Ведь он способен стать серьезным конкурентом в борьбе за президентский пост для фигур из ближнего круга Нурсултана Назарбаева.

 

Однако и Тасмагамбетов получает неплохие шансы на контригру против всех потенциальных преемников. Высокие личные рейтинги позволяют ему позицио­нироваться в Кремле в качестве наиболее приемлемой кандидатуры на президентский пост после Назарбаева. А если в стране в ходе транзита произойдут разбалансировка элиты и некий серьезный внутренний конфликт, то Тасмагамбетов может выступить в качестве безальтернативного сильного лидера.

 

Определенным маркером его дальнейшей политической судьбы может стать предполагаемое слияние «Народного банка» и «Казкоммерцбанка». Если в ходе слияния группа Тасмагамбетова получит контроль над объединенной банковской группой, то и политические шансы стать преемником существенно возрастут. Если же объединенный банк уйдет под контроль группы Тимура Кулибаева, то назначение Тасмагамбетова послом в Москву можно будет расценивать как политическую пенсию.

 

– Как обычно, активизация внутриполитических процессов произошла достаточно неожиданно, и в этой связи вопрос: что за ними стоит и чего следует ожидать в обозримом будущем? К чему все эти движения могут привести в итоге?

 

– Хочу напомнить, что инициатива проведения конституционной реформы была озвучена президентом еще в 2015 году. Однако конкретных сроков ее проведения Нурсултан Назарбаев не назвал. Использовалась обтекаемая фраза: «Политическая реформа будет возможна по итогам оценки эффективности пяти институциональных реформ». Однако кризис внес свои коррективы. Сейчас уже сложно говорить об оценке эффективности пяти институциональных реформ, поскольку отдельные шаги Плана нации де-факто нереализуемы.

 

В этой ситуации решение о конституционной реформе пришлось принимать не после реализации пяти институциональных реформ, а параллельно с нею.

 

Дело в том, что нерешенность вопросов политического транзита становится препятствием для реформирования экономической сферы: иностранные и отечественные инвесторы не решаются вкладывать ресурсы в долгосрочные проекты из-за неопределенности с фигурой следующего главы государства и, соответственно, «правил игры» при новой власти. А без роста инвестиций все правительственные планы по социально-экономичес­кому развитию ничего не стоят. Даже больше – мы наблюдаем процесс ухода внешних инвесторов. А потому шаги Ак-Орды навстречу конституционной реформе являются вынужденными. Самый главный риск заключается в том, что они могут оказаться недостаточными для снятия озабоченности бизнеса, не достигнут своей цели.

 

Потребность в конституционной реформе есть, она позволит снизить озабоченность внутренних и внешних игроков проблематикой транзита власти в стране. Появление дополнительных механизмов принятия политических решений благоприятно повлияет на политичес­кий климат в стране, снизит обеспокоенность относительно имеющихся политических рисков.

 

– Какой вам видится будущая конфигурация политической структуры общества после перераспределения ответственности между ветвями власти? В каком направлении возможно смещение центра тяжести при принятии важнейших государственных решений?

 

– Сомневаюсь, что перераспределение ответственности будет значимым для смещения центра принятия политических решений. Конституционная реформа инициирована не для ограничения полномочий действующего президента, а для ослаб­ления возможностей потенциального преемника.

 

Мне представляется, что парламент получит ряд дополнительных полномочий, лишь формально меняющих иерархию принятия политических решений в стране. Действующий президент, обеспечивая благоприятные условия транзита власти, понижает степень полномочий своего потенциального преемника, балансирует его возможности более сильным парламентом.

 

В качестве конкретных шагов по имитации усиления полномочий парламента можно было бы предложить следующие: предоставление ему права на выдвижение кандидатуры премьер-министра, усиление контрольных функций в сфере бюджетной политики и т.п.

 

Важно отметить, что на постсоветском пространстве уже предпринимались попытки перераспределения полномочий в пользу парламента – в Кыргызстане, Молдове, Украине. При этом все три страны прошли через череду цветных революций, этнических конфликтов. То есть сама идея перераспределения властных полномочий – это та идея, которую общество должно выстрадать.

 

В качестве главного аргумента в названных странах также использовался тезис о необходимости более сбалансированного распределения властных инструментов между различными государственными институтами. Однако опыт этих стран показывает, что всякий раз новое политическое руководство после завершения передачи власти неизменно инициирует процесс конституционных изменений в пользу усиления президентских полномочий. Нельзя исключать данного сценария и применительно к Казахстану: преемник Нурсултана Назарбаева после укрепления внутриэлитных позиций в рамках транзита может инициировать конституционные изменения с «обратным знаком». И мы опять вернемся в «суперпрезидентскую» систему власти.

 

В авторитарных режимах с персонализированным лидерством, таких как Азербайджан, Туркменистан, Узбекистан, политические институты не трансформировались в преддверии транзита власти. А новый политический лидер просто инкорпорировался в существующую систему властных отношений. Однако и политические амбиции, и ресурсная база потенциальных претендентов были невелики, а потому конкурентная борьба протекала в кулуарном формате и не выходила в публичное политическое пространство. Внутриэлитные кланы в Казахстане находятся в несколько ином положении: они имеют серьезные ресурсы и большие политические амбиции. А потому транзит без трансформации политической системы представляется Ак-Орде достаточно рискованным. Ведь проигравшие в этой конкуренции теряют все: и политическое влияние, и экономические активы.

 

В любом случае текущая конституционная реформа не может рассматриваться в качестве полноценной демократизации, но степень закостенелости системы была столь велика, что даже данные шаги могут считаться прорывом.