Договор по открытому небу

Многосторонний международный Договор по открытому небу (ДОН), разработанный при активном участии Российской Федерации, является мерой в области укрепления доверия и безопасности.

Наряду с Договором об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и Венским документом 1999 года, вступление в силу ДОН практически завершило формирование режима укрепления доверия и транспарентности в области обычных вооружений на евроатлантическом пространстве.

Договор по открытому небу был подписан 24 марта 1992 года в Хельсинки (Финляндия) 27 государствами-участниками Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, с 1995 года – Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, ОБСЕ). Вступил в силу 1 января 2002 года. Государства-депозитарии – Венгрия и Канада.

По данным на конец 2020 года, участниками ДОН являются 33 государства: Белоруссия, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Латвия, Литва, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, Словения, Турция, Украина, Франция, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция и Эстония. С 2002 по 2020 год участником Договора также были Соединенные Штаты Америки.

ДОН открыт для присоединения других государств, в том числе не входящих в ОБСЕ, разрешает создавать группы государств. Так, Россия и Белоруссия составляют одну группу, другую образуют Бельгия, Нидерланды и Люксембург.

Органом ДОН является Консультативная комиссия по открытому небу (ККОН), решения в которой принимаются консенсусом и имеют обязательную силу.

ДОН зарекомендовал себя полезным инструментом укрепления доверия в военной сфере. Он предоставляет право государствам-участникам совершать облеты любых территорий друг друга в соответствии с согласованными квотами наблюдательных миссий. Регламентирует проведение полетов, определяет механизм контроля его соблюдения, содержит требования к самолетам наблюдения, ограничения по составу и техническим параметрам аппаратуры наблюдения.

Государство-участник ДОН имеет право выделять в качестве самолетов наблюдения один или более типов или моделей невооруженных самолетов. При этом самолет наблюдения проходит освидетельствование с целью подтверждения, что воздушное судно и его аппаратура наблюдения соответствуют требованиям Договора. Страны НАТО наблюдательные полеты над территориями друг друга не выполняют.

Каждая страна-участница ДОН имеет право приобретать материалы, полученные в ходе любых наблюдательных полетов в рамках договора.

Государства-участники имеют возможность задействовать предусмотренный договором набор аппаратуры наблюдения из следующих категорий: оптические панорамные и кадровые фотоаппараты, видеокамеры с изображением на дисплее в реальном масштабе времени, радиолокационные станции бокового обзора с синтезированной апертурой, инфракрасные устройства формирования изображения. Для каждой категории аппаратуры наблюдения установлены ограничения по пространственному разрешению на местности. В настоящее время используются только первые две категории.

Для проведения полетов Россия использовала самолеты Ан-30Б, Ту-154М ЛК и Ту-214 ОН, США использовали Boeing OC-135B Open Skies. Предусмотрена возможность использования для наблюдательного полета самолетов, принадлежащих наблюдаемой стороне.

При осуществлении наблюдательного полета на борту самолета всегда присутствуют представители той страны, над территорией которой проходит полет. Полет осуществляется с определенного аэродрома. В России такие аэродромы расположены в Кубинке (Московская область), Улан-Удэ, Магадане и Воркуте.

С 2017 года в русле общей антироссийской линии США стали ужесточать свои подходы.

Так, с 1 января 2018 года в отношении России стали действовать следующие ограничительные меры:

– отказ предоставлять разрешение на отход от американских правил воздушного движения и норм авиационной безопасности (речь идет об ограничении полетов на малых высотах в неконтролируемом воздушном пространстве, а также о запрете на полеты ниже 5500 метров в районе города Вашингтон);

– изменение специальной процедуры для выполнения наблюдательных полетов над Гавайскими островами путем ограничения максимальной дальности полетов с авиабазы Хикам до 900 километров на том основании, что Гавайи находятся вне 600-километровой зоны от основной территории страны;

– отказ предоставлять ночевки на континентальной части США (авиабаза Роббинс, штат Джорджия, и авиабаза Элсворт, штат Южная Дакота), в связи с чем российские самолеты наблюдения были вынуждены осуществлять более длительные полеты для возвращения в пункты начала и завершения миссий. Наблюдателям из России было разрешено ночевать только на авиабазах начала и завершения полетов (Райт-Паттерсон, штат Огайо, Макконнел, штат Канзас, и Трэвис, штат Калифорния).

Кроме того, США установили ограничения для наблюдательных полетов над территорией Алеутских островов.

В ответ российская сторона установила необходимость согласования ночевок на трех аэродромах дозаправки, а также сообщила о прекращении ряда двусторонних технических договоренностей и односторонних мер, применявшихся в порядке проявления доброй воли и облегчавших ранее проведение американских миссий над Россией.

В 2018 году наблюдательные полеты в рамках ДОН не проводились, так как Грузия блокировала решение ККОН о распределении квот полетов, в котором была предусмотрена миссия над ее территорией.

При обсуждении квот на 2018 год РФ заявила в том числе и полет над Грузией. Однако грузинские власти отказались принимать российскую миссию. В Тбилиси возмутились по поводу того, что Россия долгое время не разрешала полеты в десятикилометровой зоне от границ Южной Осетии и Абхазии. Москва же ссылалась на положение ДОН, согласно которому в приграничной зоне государств, не являющихся участниками договора, полеты запрещены. Разногласия сторон связаны с тем, что Москва признает Южную Осетию и Абхазию независимыми государствами, а Тбилиси – нет.

При распределении квот на 2019 год Россия исключила из своей заявки полет над Грузией. В итоге в октябре 2018 года было утверждено распределение квот наблюдательных полетов, а затем возобновлено выполнение миссий в полном объеме: всего в 2019 году Россия осуществила 42 наблюдательных полета (НП) над другими государствами участниками и приняла 29 НП над своей территорией.

В начале октября 2019 года председатель комитета по иностранным делам Палаты представителей США Элиот Энгел упомянул, что Белый дом "изучает возможности" выхода из договора, и выступил против этой идеи. Вскоре после этого газета Wall Street Journal сообщила со ссылкой на источники, что президент США Дональд Трамп уже подписал документ, в котором якобы излагается намерение американской администрации выйти из договора. При этом, по информации издания, решение было не окончательное, консультации продолжались.

Директор департамента по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями МИД России Владимир Ермаков заявил, что Москва будет вынуждена принимать ответные меры, если США решат выйти из Договора, а попытки возложить вину на Россию за нарушение договора не выдерживают критики.

В конце мая 2020 года президент США Дональд Трамп сообщил, что США выходят из договора. Поводом для этого стали, по утверждению Вашингтона, неоднократные нарушения договора со стороны России. В частности, США обвиняли Москву в том, что она пользуется "Открытым небом" как инструментом "военного принуждения". Россия неоднократно отвергала обвинения США в нарушении договора. В ночь на 22 ноября 2020 года США завершили процедуру выхода из Договора по открытому небу.

После этого в МИД РФ заявили, что Москва будет добиваться твердых гарантий выполнения оставшимися в договоре государствами их обязательств. Но Россия так и не получила гарантий соблюдения ДОН его участниками. По словам главы МИД РФ Сергея Лаврова, первая реакция стран-участниц договора на требование Москвы предоставить четкие юридические гарантии выполнения своих обязательств была невразумительной, таким же невнятным был и ответ на второе требование гарантировать возможность выполнения наблюдательных полетов над всей территорией государств-участников, включая размещенные на ней объекты стран, участницами ДОН не являющихся.

Пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков сообщил, что выход США из Договора по открытому небу делает его нежизнеспособным.

15 января 2021 года МИД России объявил о запуске внутригосударственных процедур по выходу из Договора. В ведомстве отметили, что после того как Вашингтон вышел из соглашения и снял с себя обязательства по приему наблюдательных полетов, "тенденция к разрушению договора приобрела необратимый характер". В МИД РФ подчеркнули, что Москва приняла решение выйти из договора из-за "отсутствия прогресса" в устранении помех для его работы в новых условиях.

6 апреля замглавы российского МИД Сергей Рябков заявил, что у союзников США остается чуть более полутора месяцев для того, чтобы определиться по судьбе Договора по открытому небу, Москва завершает межведомственные процедуры.

Дипломат также напомнил, что в соответствии с процедурой после принятия закона о денонсации ДОН Россия передаст его депозитариям ноту о предстоящем выходе. Тогда начнется отсчет шестимесячного срока, после которого Москва покинет договор.

11 мая 2021 года стало известно, что президент РФ Владимир Путин внес в Госдуму законопроект о денонсации Россией Договора по открытому небу.