Москва демонтирует остатки ельцинского федерализма
Руководители регионов продолжают находить в проекте закона «Об общих принципах организации публичной власти» формулировки, которые могут изменить принципы управления страной.
Одна из них лишает парламенты субъектов РФ статуса высших законодательных органов власти. Нововведение ущемит статус национальных республик, создаст предпосылки для прямого распоряжения Москвой их бюджетами и имуществом.
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят в 1999 году и впитал в себя основные тезисы идеологии, сформировавшейся во время нахождения на посту президента Бориса Ельцина. Ключевым среди них стало развитие федерализма.
«Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить», – эта фраза, произнесённая Ельциным в 1990 году, стала хрестоматийной и определила политические процессы на последующее десятилетие. В соответствии с ней регионы, в первую очередь национальные республики, получали всё более широкие полномочия и выстраивали для их исполнения внутреннюю структуру управления по образу и подобию федеральной.
6 августа 1990 года глава Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин, выступая в Казани, произнёс хрестоматийную фразу: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Позже он повторил её в Уфе.
Фото: Дмитрий Соколов, Александр Чумичев/ТАСС
Отголоском тех событий стало появление в законе следующего определения: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации».
– В этой фразе особенно важны два слова – «высшим» и «единственным». И они не являются синонимами. Можно быть единственным в регионе законодательным органом власти, но при этом находиться в зависимом положении от вышестоящих федеральных структур даже при решении относящихся исключительно к тебе вопросов, – пояснил «Октагону» депутат одного из региональных заксобраний.
В последующие годы в рамках построения вертикали власти федерация вернула себе львиную долю ранее переданных субъектам РФ полномочий. Появился обширный блок «предметов совместного ведения», в рамках которых регионы принимали решения только совместно с федеральными органами власти.
Собственных полномочий у регионов осталось не так много. Их наличие гарантировано статьёй 73 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Перечень собственных предметов ведения регионов в Основном законе страны отсутствует. Его должны определять сами территории. В подавляющем числе случаев речь идёт о принятии и изменении собственных уставов, установлении системы органов власти, административно-территориального устройства, принятии и исполнении бюджетов, управлении госсобственностью, регулировании социально-экономического развития регионов и некоторых других. По этим вопросам заксобрания регионов принимают окончательные решения как высшие органы власти. Если они напрямую не противоречат федеральному законодательству, то отменить или внести в них изменения может только суд.
Принятый Госдумой 9 ноября в первом чтении проект закона о публичной власти устанавливает новые правила игры для законодателей. Из внесённого в него блока о законодательных органах власти субъектов РФ исчезло слово «высший».
Теперь формулировка выглядит следующим образом:
«Законодательный орган субъекта Российской Федерации является представительным и единственным законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Законодательный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации».
Опрошенные «Октагоном» эксперты считают, что тем самым авторы документа лишили элиты наиболее самостоятельных регионов одной из идеологических основ и заложили возможность для влияния на парламенты со стороны Москвы даже при рассмотрении исключительно местных вопросов.
По данным источников издания, первыми на эту проблему обратили внимание депутаты госсовета Республики Татарстан, ранее отказавшиеся поддерживать законопроект. Ожидается, что представители региона предложат пересмотреть внесённую в законопроект формулировку в рамках его второго чтения в Госдуме. Вопрос также широко обсуждается в заксобрании Свердловской области, однако его депутаты, скорее всего, откажутся от активных действий.
Работающий в Татарстане эксперт Института национальной стратегии Раис Сулейманов считает:
– Вероятно, корректировки в этот нюанс включены для того, чтобы высшим законодательным органом считать только российский парламент. Естественно, это свидетельствует о большей централизации власти при принятии решений у федерального центра, а регионам отдаются функции исполнителей.
– Это интенция на отказ от федерализма. Дальнейшая логика этого процесса предполагает укрепление регионов и размывание статуса нацреспублик, что вызовет недовольство, например со стороны Татарстана, Башкирии, Северного Кавказа, – заявил «Октагону» политолог Дмитрий Михайличенко, многие проекты которого связаны с Башкортостаном.
– Региональные легислатуры де-факто уже давно бесправны при взаимодействии с центром и заняты лишь выпуском регламентирующих актов и корректировкой собственного законодательства с учётом общефедеральных тенденций. Реальное влияние парламентов субъектов видно и на примере того, что их законодательные инициативы в Госдуме в абсолютном большинстве случаев просто игнорируются. Конечно, в федеративном государстве так не должно быть, – добавляет его коллега Николай Евдокимов.
Эксперт не склонен говорить о нарушении или пересмотре положений статьи 73 Конституции РФ. Он отмечает, что региональные органы власти не используют весь объём полномочий, который у них есть, постоянно ориентируясь на федеральный центр.
– Взаимодействие центра и регионов в сегодняшней России строится не на основе Конституции федеративного государства, а на основе множества формальных и неформальных договорённостей, реализуемых в «рамках вертикали власти», – подчеркнул Евдокимов.
У представителей ряда субъектов РФ также появилась неофициальная информация о том, что одним из первых принятых федерацией решений может стать проведение досрочных выборов депутатов ряда региональных парламентов и муниципальных дум.
По одной из версий, в перспективе они должны избираться по всей стране в один день с депутатами Госдумы. По другой – ежегодно по всей стране будут проходить кампании во все органы одного из уровней власти. В один год – избираться все муниципальные думы, в другой – все региональные, в третий – Госдума РФ.
Первыми к такому сценарию подготовились в Екатеринбургской городской думе. На этой неделе её вице-спикер Виктор Тестов выступил с инициативой по поводу избрания в 2023 году нового созыва муниципального парламента на укороченный, трёхлетний срок. По мнению Тестова, это необходимо сделать, чтобы в 2026 году очередной созыв городской думы избирался вместе с Госдумой РФ. Он заявил «Октагону», что намерен обратиться в заксобрание Свердловской области с предложением распространить эту норму на другие свердловские муниципалитеты. А в случае одобрения со стороны «Единой России» и представителей федеральной власти инициировать внесение в Госдуму законопроекта о введении единого дня проведения муниципальных выборов по всей стране.
То, что инициатива родилась именно в Екатеринбурге, не случайно. Автор федерального законопроекта председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников второй раз подряд избрался в федеральный парламент от Свердловской области. Он часто проводит встречи с местными депутатами-единороссами, на которых собирает мнения коллег по ключевым вопросам госстроительства.
Павел Крашенинников, автор проекта закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Фото: Владимир Жабриков/URA.RU/ТАСС
– Инициативу развести выборы всех уровней по разным электоральным циклам следует только приветствовать! С точки зрения политтехнолога могу сказать, что, если в регионе проходит смешанная кампания, в ходе которой одновременно формируются сразу несколько уровней власти, снижается её управляемость – на каком-то из уровней обязательно будет прокол, – пояснила изданию директор ЭАЦ «Северо-Запад», политтехнолог Екатерина Колесникова, ранее инициировавшая в своём телеграм-канале обсуждение вопроса о возможности проведения досрочных муниципальных и региональных выборов и их синхронизации с выборами в Госдуму РФ.