Семь веков истории казначейства в России
Москва, 22 сентября - "Вести.Экономика" Первое упоминание понятия «казна» относится к 1328 году
- так называли сокровищницу великого князя Московского Ивана Калиты. Денежного обращения в то время почти не было, и в казну стекались не монеты, а изделия из золота и серебра, драгоценные камни и дорогие меха. Всеми этими сокровищами первоначально распоряжались сами московские князья. О путях развития казначейства в России - в совместном проекте "Вести.Экономика" и журнала "Бюджет".
Во время правления Ивана IV статус казначеев получил первое в отечественной истории определение в служебной иерархии — они вошли в Боярскую думу и были наделены совещательными функциями. Казначеи ведали государевыми доходами, которые создавались трудом всего народа и свидетельствовали об экономической мощи России. Представление о государевой казне как личной царской сокровищнице отошло в прошлое. Значение слова расширилось и воспринималось уже как совокупность всех материальных ресурсов государства. Иностранцы в тот период оценивали царскую казну примерно в 1,4 тысячи счетных рублей. Эти данные условно считаются первыми сведениями о российском бюджете.
В XVII веке тяжелый и упорный труд народа позволил вновь наполнить казну. Правительство провело подворные переписи населения и осуществило ряд налоговых и денежных реформ. Охрана финансовых интересов государства обеспечивалась Соборным уложением 1649 года. Развитие государства в XVII веке сформировало предпосылки для дальнейшего совершенствования методов казначейской деятельности, были выработаны основы законодательной регламентации казначейской службы.
Первый государственный бюджет
В начале XVIII века Петр I провел ряд выдающихся финансовых реформ: были учреждены три финансовые коллегии с исполнительными функциями. Камер-коллегия руководила сбором податей, Штатс-контор-коллегия фиксировала государственные расходы, а Ревизион-коллегия проверяла расходование средств государственными органами. Финансовые коллегии действовали на основе регламентов, определявших их структуры, функции и штаты. Эти меры значительно снизили возможности для казнокрадства, увеличили поступления в казну и позволили впервые в истории России создать государственную роспись. Однако полной централизации финансового управления создать тогда все же не удалось: сохранялся специализированный характер сборов с предназначением каждого из них для финансирования определенной отрасли управления.Для этого в 1773 году была учреждена экспедиция о государственных доходах с функцией сбора информации о поступавших в казну средствах. В результате в 1773, 1776 и 1777 годах появились первые окладные книги, где фиксировались доходы государства. Начиная с 1781 года росписи о доходах стали регулярными и единообразными, сократилось число государственных учреждений, которые самостоятельно собирали подати и расходовали их по своему усмотрению. Но создать роспись расходов и соединить ее с росписью доходов в единую государственную роспись, приближавшуюся по своей сущности к общегосударственному бюджету, и в тот период не удалось. Стало ясно, что для составления государственной росписи на принципах регулярности, единства, полноты, централизации и законности нужна специально организованная казначейская структура.
граф Алексей Иванович Васильев
Меры правительства по созданию казначейских структур и окладных книг явились предпосылками для учреждения в 1802 году Министерства финансов и должности министра финансов России. На пост главы ведомства указом Александра I был назначен все тот же Васильев. Под его руководством в 1804 году был впервые составлен государственный бюджет, в котором отразились как доходы казны, так и ее расходы.
Экспедиция о государственных доходах сыграла значимую роль в процессе финансирования русской армии в Отечественной войне 1812 года: была создана инструкция для перевозки казенных сумм в районы боевых действий, разработана нормативная база и проведена операция по изъятию фальшивых ассигнаций после изгнания из России войск Наполеона.
Департамент государственного казначейства на службе государства
Структура и функции Министерства финансов продолжали совершенствоваться на протяжении нескольких десятилетий. Важнейшим преобразованием явилась реорганизация 2 февраля 1821 года экспедиции о государственных доходах, которая включала в себя четыре подразделения (государственных доходов, расходов, для свидетельства счетов, для взыскания по начетам и недоимкам и ревизии счетов), в централизованную казначейскую организацию в структуре Министерства финансов — Департамент Государственного казначейства. Учрежденное 3 февраля того же года Главное казначейство подчинялось Департаменту Государственного казначейства. Должность государственного казначея была упразднена, а департамент возглавил директор.Первые два десятилетия деятельности Департамента Государственного казначейства были отмечены важнейшими достижениями: разработаны правила хранения и ревизии государственных денежных сумм в казначействах, правила отчетности казенных палат, утверждена инструкция уездным казначеям. В это же время начал составляться ежегодный генеральный кассовый отчет, были сформированы первые сбалансированные (равновесные) государственные бюджеты и разработан и осуществлен выпуск билетов Государственного казначейства на сумму 30 миллионов рублей серебром. В 1840 году Департамент Государственного казначейства пересчитал средства государственного бюджета с ассигнаций на серебро в связи с проведением реформы серебряного монометаллизма.
Эпоха великих реформ 1860–1870 годов стала особым периодом в деятельности Департамента Государственного казначейства. Были подготовлены основополагающие нормативные документы: Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений и Инструкция казенным палатам по управлению кассами Министерства финансов, счетоводству и отчетности. В соответствии с ними началась реформа, направленная на достижение единства кассы. В соответствии со сметными правилами общая отчетность на основе оригиналов приходно-расходных документов и кассовых книг стала составляться казенными палатами. Началась публикация государственной росписи доходов и расходов, ранее являвшейся государственной тайной. Итогом этой работы стало составление в 1871 году первого профицитного государственного бюджета.
В связи с проведением денежной реформы С. Ю. Витте средства государственного бюджета были пересчитаны с учетом их золотого эквивалента. В начале ХХ века была создана новая классификация расходной части бюджета. В условиях экономического роста и разнообразия хозяйственных укладов в России в каждом губернском и практически в каждом уездном городе действовали казначейства, исполнявшие многообразные и сложные функции, в числе которых, к примеру, было исполнение инструктивных документов для эвакуации из западных губерний казначейств в случае войны с Германией. Во время Первой мировой войны, когда система управления Российской империи начала давать сбои, Департамент Государственного казначейства функционировал достаточно слаженно и эффективно, обеспечивая финансовые потребности и фронта, и тыла.
Власть большевиков абсолютное большинство служащих казначейства не признало и отказалось выдавать государственные денежные средства советскому правительству. Руководство Департамента Государственного казначейства вынужденно подало в отставку, но государственная служба казначеев этим не завершилась. С весны и до осени 1918 года они руководили эвакуацией Департамента Государственного казначейства из Петрограда в Москву и одновременно работали в комиссии по правовой и финансово-экономической экспертизе условий Брестского мирного договора и разработке принципов взаимозачета России и Германии по возмещению убытков от Первой мировой войны.
Новейшая история казначейства в России
В начале 1990-х годов государственные финансы вступили в новую эпоху институциональных трансформаций. Современная Россия возникла как федеративное государство с обновленной бюджетной системой. Начал функционировать Центральный банк Российской Федерации, а Государственный банк СССР, на базе которого он был создан, прекратил существование. Центральный банк Российской Федерации является независимым государственным финансовым институтом, приоритеты которого (наряду с исполнением функции денежной эмиссии) в то время состояли в создании двухуровневой банковской системы, организации расчетов и денежного обращения в стране.Вопросы исполнения бюджетов в соответствии с формирующимся законодательством перестали быть функциональной обязанностью Банка России. На законодательном уровне также ему было запрещено осуществлять кредитование расходов бюджетной системы и компенсацию кассовых разрывов в процессе исполнения бюджетов. В результате Банк России взял курс на передачу счетов по учету бюджетных средств из своих учреждений в кредитные организации, и вся деятельность по обеспечению банковского исполнения государственного бюджета претерпела значительные сущностные изменения.
Ситуация усугублялась массовыми банкротствами кредитных организаций и повсеместным переходом на неденежные формы расчетов с бюджетами (налоговые освобождения, взаимозачеты и т. п.).
В этой обстановке, грозящей полным коллапсом процесса исполнения бюджетов, первый Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин 8 декабря 1992 года подписал указ № 1556 «О Федеральном казначействе», который возрождал в России казначейское исполнение бюджета. Данный указ, имевший в целом рамочный характер, получил предметную детализацию в результате принятия постановления Правительства РФ от 27 августа 1993 года № 864 «О Федеральном казначействе Российской Федерации». За первые пять лет работы Федерального казначейства была организована сеть территориальных органов, разработаны первоначальные нормативные документы и принципы взаимодействия с другими участниками бюджетного процесса — налоговой службой, таможней, финансовыми органами субъектов РФ.
Указом Президента России от 12 мая 1997 года № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» и постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 года № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» казначейская служба получила новый серьезный функционал. Минфин России и Государственная налоговая служба обязывались к 1 января 1998 года передать счета по учету доходов в управление территориальных органов Федерального казначейства для рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета и создания необходимых предпосылок для внедрения принципа единого счета Федерального казначейства. Этап «немонетизированного» финансирования бюджетов был завершен. Также был внедрен принцип платности, по которому за использование коммерческими банками временно свободных ресурсов на счетах по учету бюджетных средств, предусматривалось внесение платы в размере одной второй средневзвешенной доходности по государственным краткосрочным облигациям со сроком погашения от 30 до 60 дней.
В настоящее время Казначейство России совместно с Минфином России реализует безусловное соблюдение ряда ключевых принципов бюджетного процесса (в том числе вышеуказанного) через разрабатываемые подсистемы Государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет».
Казначейство России также является оператором важнейших государственных информационных систем: в сфере государственных и муниципальных закупок, в части осуществления платежей в пользу государственного сектора экономики, в вопросах обеспечения транспарентности данных бюджетного процесса и т. д. Наконец, в 2016 году был успешно осуществлен процесс передачи Казначейству России функций упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Результатом этого явилось наделение Федерального казначейства всеми полномочиями по контролю в финансово-бюджетной сфере.
На протяжении почти четверти века со времени своего воссоздания Казначейство России продолжает трансформироваться в структуру, обеспечивающую бесперебойное и эффективное кассовое обслуживание бюджетов и государственных внебюджетных фондов на уровне лучших международных практик.
Станислав Прокофьев, заместитель руководителя Казначейства России, председатель Совета по истории Казначейства России, профессор, доктор экономических наук
Наталия Разманова, член Совета по истории Казначейства России, доктор исторических наук